II SA/Ke 826/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy obiektów budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz R.W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania R. W. od decyzji Starosty W. z dnia [...], wnoszącej sprzeciw na zgłoszenie dotyczące zamiaru budowy dwóch budynków gospodarczych, o powierzchni zabudowy do 35 m2 każdy, na działce nr 101 w miejscowości C. oraz jednego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działce nr 97/1w tej samej miejscowości, na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Do wydania tego rozstrzygnięcia doszło na tle następujących okoliczności. W dniu 15 czerwca 2012 r. do Starostwa Powiatowego we W. wpłynęło zgłoszenie R. W. zamiaru budowy trzech budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 każdy, o wymiarach 7,20 x 4,40m: dwóch na działce nr 101 i jednego na działce 97/1 W zgłoszeniu wnioskodawca wskazał, że jest rolnikiem posiadającym gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie K.. Postanowieniem z [...] Starosta wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedłożenia szkicu działki nr 101 z zaznaczonymi istniejącymi budynkami oraz przedłożenia dokumentów stwierdzających ich legalność, opisu istniejącego budynku na działce nr 97/1 oraz wyjaśnienia, czy będą wykonywane instalacje wewnętrzne w projektowanych obiektach. Po uzupełnieniu w dniu 13 lipca 2012 r. dokumentacji (za wyjątkiem złożenia dokumentów potwierdzających legalność budynków - inwestor powołał się w tej części na art. 220 kpa) - Starosta W. w dniu [...] zgłosił na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego sprzeciw. Swoje rozstrzygniecie uzasadnił tym, że z załączonej mapy wynika, że działka nr 101, za wyjątkiem fragmentu usytuowanego na niej budynku, którego legalność usytuowania ze względu na brak dokumentu budzi wątpliwości, wolna jest od zabudowy. Skoro więc nie istnieje na niej zabudowa zagrodowa, nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wymaga pozwolenia na budowę budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Z kolei odnośnie zgłoszenia zamiaru budowy dwóch budynków gospodarczych na działce 97/1 organ I instancji wskazał, że działka ta jest działką jednorodzinną, o czym przesądza jej zabudowa. W odwołaniu od tej decyzji R. W. zarzucił, że jest rolnikiem posiadającym gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstw rolnych w tej gminie, jego siedlisko jest urządzone na ogrodzonym terenie, obejmującym część działek 101 i 97/1, na którym znajdują się dwa domy i dwa budynki gospodarcze, że nie ma przepisów, z których wynikałoby, że działka siedliskowa musi być działką ewidencyjną o jednym numerze, że z naruszeniem art. 220 organ zakwestionował legalność wzniesionego w 2004 r. budynku gospodarczego, oraz, że nie jest zrozumiałe zakwalifikowanie działki 97/1 jako działki jednorodzinnej. Rozpoznając odwołanie Wojewoda wskazał, że nie zostało zdefiniowane w przepisach Prawa budowlanego pojęcie działki siedliskowej, tym niemniej należy uznać, że ustawodawca miał na myśli inny obszar niż działka geodezyjna, gdyż w przeciwnym razie przepis art. 29 ust. 1 prawa budowlanego kończyłby się na słowie "działka". Nie ma wystarczających argumentów, aby uważać, że pojęcia działki siedliskowej nie można stosować do dwóch działek geodezyjnych w sytuacji, gdy działki te graniczą ze sobą, należą do tego samego właściciela – rolnika i funkcjonują jako jedna przestrzeń, a jeden z budynków usytuowany jest na dwóch działkach. Dalej organ wskazał, że zabudowa działek jest zabudową zagrodową, zatem organ I instancji przedwcześnie skorzystał z dyspozycji art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Mimo tego Wojewoda uznał za uzasadnione utrzymanie w mocy sprzeciwu, co uzasadnił tym, że zgłoszenie jest niekompletne, albowiem nie wynika z niego czy inwestor prowadzi gospodarstwo rolne na działkach nr 97/1 i 101 położonych w C., albowiem z załączonego do akt sprawy "stanu posiadania" wynika, że mieszka on w Ł.. Ponadto z załączonych dokumentów nie wynika jednoznacznie, gdzie znajduje się zachodnia granica działki nr 101 oraz gdzie przebiega granica lasu, który jest usytuowany na części działki 101. Kwestia ta jest istotna z uwagi na konieczność przestrzegania przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących usytuowania budynków na działce, w tym także przepisów przeciwpożarowych. Wojewoda wskazał, że gdyby w realiach danej sprawy zachodziła możliwość wydania po ponownym rozpoznaniu sprawy kolejnej decyzji o sprzeciwie z zachowanie 30-dniowego terminu, to byłoby możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Ponieważ jednak poddanie decyzji o sprzeciwie kontroli przez organ odwoławczy nie ma żadnego wpływu na bieg ustawowego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie, w związku z czym gdyby decyzja o sprzeciwie została uchylona, to organ I instancji straciłby kompetencje do zgłoszenia sprzeciwu, organ odwoławczy nie może zastosować art. 138 § 2 kpa, a może tylko – mając na względzie wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności – ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji o sprzeciwie lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania. Dalej Wojewoda poinformował inwestora, że decyzja ta nie przesądza o możliwości wybudowania budynków gospodarczych w zaplanowanym miejscu na podstawie zgłoszenia. Zainteresowany może złożyć nowe, kompletne zgłoszenie, które zostanie poddane ocenie organu I instancji. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na tę decyzję, domagając się jej uchylenia R. W. zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 136 kpa poprzez ich niezastosowanie oraz art. 7, 8, 9 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Natomiast w uzasadnieniu wskazał, że skoro organ odwoławczy podzielił podniesione przez niego w odwołaniu zarzuty, winien uwzględnić odwołanie i uchylić decyzję Starosty oraz umorzyć postępowanie. Natomiast Wojewoda uznał, że dokumentacja jest niekompletna, pomimo, że organ I instancji nie wzywał do uzupełnienia braków w tym zakresie. W tej sytuacji organ odwoławczy powinien na podstawie art. 136 kpa przeprowadzić z urzędu uzupełniające postępowanie dowodowe. Skarżący podniósł, że zarówno w zgłoszeniu jak i w odwołaniu jednoznacznie określił, że prowadzi gospodarstwo rolne w C., na dowód czego złożył wykaz posiadanych działek, wskazał również, że w C. zamieszkuje od 2003 r., co potwierdza jego dowód osobisty. To, że na jednym z dokumentów widnieje adres w Ł. nie może przesadzać o tym, że nie zamieszkuje on w C., a poza tym nic nie stało na przeszkodzie aby organ tę okoliczność zbadał w trybie art. 136, z zastosowaniem art. 220 kpa. Dalej podniósł, że złożył wszystkie wymagane przepisami dokumenty, w tym w szczególności "profesjonalne" mapy więc jeśli organ odwoławczy miał wątpliwości co do przebiegu granicy działki 101 czy też przebiegu granicy lasu powinien zastosować art. 220 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Powodem, dla którego Starosta W. wniósł sprzeciw było uznanie, że ani działka 101 ani też 97/1 samodzielnie nie spełniają warunków do uznania ich za działki siedliskowe. Mimo, że działki te ze sobą graniczą i należą do inwestora, a także, co wynika z dołączonej do zgłoszenia mapy, ich części są odgrodzone od pozostałych części tych działek, co wskazuje na prowadzenie na obu tych częściach jednego siedliska, organ I instancji, jak należy domniemywać, uznał że działka siedliskowa musi funkcjonować w ramach jednej tylko działki ewidencyjnej. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organ ten wskazał art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc stwierdził, że zgłoszenie dotyczy budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda uznał za zasadne zawarte w odwołaniu zarzuty, tak więc podzielił argumentację inwestora, że nie ma przeszkód aby działka siedliskowa funkcjonowała na dwóch graniczących ze sobą działkach ewidencyjnych należących do tej samej osoby, i że na działkach skarżącego znajduje się zabudowa zagrodowa. Ocenił jednak, że dokumentacja zgłoszeniowa jest niepełna, w związku z czym zachodzą wątpliwości co do tego, gdzie mieszka inwestor, a co za tym idzie czy prowadzi gospodarstwo rolne, gdzie przebiega zachodnia granica działki nr 101 i gdzie przebiega granica lasu. Zgodnie z art. 30 ust. 2 zdanie 3 Prawa budowlanego w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze postanowienia, na zgłaszającego, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw. Z uwagi na regulację zawartą w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego nie może budzić wątpliwości, że obowiązek uzupełnienia dokumentacji może być nałożony postanowieniem wydanym przed upływem 30 dni od dokonanego zgłoszenia, a ponadto, że nie można wnieść sprzeciwu na tej podstawie, że dokumentacja jest niekompletna w sytuacji, gdy na inwestora nie nałożono wcześniej - wydanym przed upływem 30 dni od zgłoszenia postanowieniem - obowiązku uzupełnienia dokumentacji w tym zakresie. Skoro w niniejszej sprawie organ I instancji nie żądał uzupełnienia dokumentacji w zakresie opisanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a więc dokumentów potwierdzających prowadzenie przez skarżącego gospodarstwa rolnego na działkach 101 i 97/1, mapy przedstawiającej wyraźny przebieg zachodniej granicy działki 101 oraz granicy lasu na tej działce, Wojewoda, rozpoznając odwołanie, nie mógł utrzymać w mocy sprzeciwu ze wskazaniem jako podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 w miejscu, w którym obiekt istnieje. Wojewoda nie wskazał żadnej z powyższych podstaw, uzasadniających wniesienie sprzeciwu. Podniósł natomiast, że niekompletność dokumentacji budzi wątpliwości. Zauważyć jednak należy, że same wątpliwości organu odwoławczego co do tego, czy skarżący faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne, gdyż na jednym z dokumentów widnieje jego adres zamieszkania w Ł. oraz gdzie przebiega zachodnia granica działki 101 i granica znajdującego się na niej lasu i związane z tym wątpliwości, czy są zachowane wymogi odnośnie odległości oraz zachowania przepisów przeciwpożarowych, nie mogły na tym etapie postępowania skutkować zgłoszeniem sprzeciwu. Pomijając podniesione w skardze i w pełni uzasadnione zarzuty, że organ odwoławczy powinien, o ile miał jakieś wątpliwości, na podstawie art. 136 oraz 220 kpa sam kwestie te wyjaśnić (we właściwym wydziale meldunkowym - skarżący na rozprawie przed sądem okazał dowód osobisty, z którego wynika, że w C. jest zameldowany od 4 marca 2003 r.; w wydziale Starostwa Powiatowego we W. zajmującym się ewidencją gruntów, o ile uznał, że wydana przez ten organ mapa jest nieczytelna), to przede wszystkim podkreślenia wymaga, że same wątpliwości jakie zrodziły się u organu na tym etapie postępowania były już spóźnione, a co za tym idzie nie mogły uzasadniać utrzymania w mocy zgłoszonego na innej podstawie przez organ I instancji sprzeciwu. Zgodnie z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu budowlanego lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Jak z powyższego wynika, przepis ten daje możliwość wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy organ ma wątpliwości co do zagrożenia bezpieczeństwa (w tym także pożarowego), jednakże warunkiem zastosowania tego przepisu jest wniesienie w terminie 30 dni od zgłoszenia sprzeciwu i jednoczesne nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro organ I instancji takiego obowiązku nie nałożył, organ odwoławczy na tej podstawie prawnej nie mógł już rozstrzygać sprawy. Poza tym z samego pouczenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że intencją Wojewody nie było zastosowanie tego przepisu, skoro pouczył skarżącego o możliwości wniesienia ponownego zgłoszenia tej samej budowy. Reasumując, ponieważ organ odwoławczy słusznie uznał, że wskazana przez organ I instancji przyczyna sprzeciwu nie jest zasadna, ale jednocześnie sam nie wskazał żadnych przyczyn, uzasadniających w świetle art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego wniesienie sprzeciwu, utrzymując sprzeciw w mocy organ II instancji naruszył nie tylko przepisy procesowe (art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa poprzez jego niezastosowanie), ale także art. 30 ust. 6 prawa budowlanego. Nie do przyjęcia jest bowiem zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja, że sprzeciw należy utrzymać w mocy, ponieważ - nie jest możliwe, z uwagi na upływ 30 - dniowego terminu od zgłoszenia, żądanie od skarżącego uzupełnienia dokumentów, oraz, - że nie jest możliwe uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa, gdyż organ I instancji z uwagi na upływ 30-dniowego terminu już nie mógłby wnieść sprzeciwu. Podzielenie argumentacji Wojewody prowadziłoby do całkowitego wypaczenia sensu przepisów regulujących uproszczony tryb procesu inwestycyjnego i dawało możliwość wnoszenia sprzeciwu bez obowiązku ustalenia przez organ istnienia przesłanek do wniesienia sprzeciwu, wymienionych w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, a tylko na podstawie samych wątpliwości co do możliwości prowadzenia inwestycji na podstawie zgłoszenia. Mając powyższe na uwadze zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), dalej p.p.s.a., zaś decyzja organu II instancji dodatkowo na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Stosownie do art. 152 tej samej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasadził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania (wpis w wysokości 500 złotych oraz wynagrodzenia pełnomocnika – 240 złotych).