II SA/Ke 828/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 sierpnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. II SA/Ke 828/21 Uzasadnienie Decyzją z dnia 27 sierpnia 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu wniosku T. M., działając na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Wojewody Nr [...] z dnia 8.04.2021 r. znak: [...]. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej Kolegium) wskazało, że wnioskiem z dnia 10.05.2021 r. T. M. zwrócił się do tego organu o usunięcie z obrotu prawnego decyzji dotyczących świadczeń rodzinnych i wychowawczych na dziecko: J. M., w tym decyzji wydanej z upoważnienia Wojewody Nr [...] z dnia 8.04.2021 r. znak: [...], orzekającej o przyznaniu T. M. prawa do świadczeń rodzinnych na okres od 1.02.2016 r. do 31.10.2016 r. w postaci: 1. Zasiłku rodzinnego w kwocie 118 zł miesięcznie; 2. Jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, na rok szkolny 2016/2017 w wysokości 100,00 zł w miesiącu wrześniu 2016 r. Według strony, świadczenie niemieckie i dodatek dyferencyjny powinny być wypłacane na dziecko od marca 2015 r. do nadal. Tym samym organ błędnie ustalił zakres koordynacji świadczeń. Powinien bowiem uwzględnić fakt zamieszkiwania i pracy w ww. państwie, co przekłada się na wysokość świadczeń należnych jego dziecku. Kolegium rozpatrując powyższy wniosek przytoczyło regulacje art. 157 § 1 i 2, art. 156 § 1 Kpa i omówiło charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Dokonując wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w aspekcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Kolegium uznało, że w realiach niniejszej sprawy wymieniona wyżej przesłanka, od istnienia której zależy możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia 8.04.2021 r., nie została spełniona. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że J. M. (matka dziecka) w okresie od 18.03.2016 r. do 16.06.2016 r. była zatrudniona w firmie "A." natomiast oddelegowanie jej do pracy w Niemczech nastąpiło w okresie od 19.04.2016 r. do 15.06.2016 r. Składki na ubezpieczenie społeczne za okres zatrudnienia za granicą były odprowadzane w ZUS w Polsce. W pozostałych okresach J. M. zamieszkiwała na terytorium Niemiec. Zdaniem Kolegium, organ I instancji w oparciu o przedłożone dokumenty, prawidłowo przyznał T. M. prawo do świadczeń rodzinnych w pełnej wysokości. Co się tyczy dodatku dyferencyjnego to jego ustalenie i wypłata pozostają w gestii instytucji niemieckiej. W skardze do tut. Sądu T. M. zarzucił Kolegium, że podejmując zaskarżoną decyzję zaakceptowało brak działań organu I instancji w zakresie koordynacji należnych mu świadczeń rodzinnych. Skarżący odniósł się merytorycznie do powołanej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia argumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż podniesionych w skardze. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, a stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd, z zastrzeżeniem art. 57a, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnić wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 p.p.s.a. Skutkiem tego Sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi również z powodu uchybień innych niż te, które zostały przytoczone w skardze, także stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu pomimo braku w skardze wniosku w tym zakresie, w razie zaistnienia okoliczności określonych w art. 156 k.p.a. Przeprowadzona przez Sąd we wskazanym zakresie i według wskazanych powyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co prowadzi do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nieważna jest decyzja, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W orzecznictwie i piśmiennictwie na tle właściwości ustawowej organów rozróżnia się właściwość rzeczową, miejscową oraz instancyjną. Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jest naruszenie przez organ administracji każdego rodzaju właściwości, bez względu na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego przez organ niewłaściwy. Bezwzględny obowiązek przestrzegania przez organy administracji swojej właściwości w postępowaniu administracyjnym wynika wprost z treści art. 19 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek ten jest bezpośrednio związany z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 k.p.a. Oznacza to dla organów konieczność dokonywania kontroli i przestrzegania swojej właściwości na każdym etapie postępowania administracyjnego, również w postępowaniu nadzwyczajnym, o stwierdzenie nieważności decyzji. Przystępując do rozpoznania sprawy każdy organ jest więc zobligowany w pierwszej kolejności dokonać z urzędu oceny swojej właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w danym przedmiocie (właściwość rzeczowa), do rozstrzygania określonej kategorii spraw na danym obszarze kraju (właściwość miejscowa), a w przypadku rozpoznania środka zaskarżenia - do rozstrzygnięcia danej sprawy w trybie odwoławczym (właściwość instancyjna). Tylko pozytywna ocena dokonana w powyższym zakresie uprawnia organ do rozpoznania i rozstrzygnięcia określonej sprawy. W przeciwnym razie powinien on przekazać sprawę organowi właściwemu, a w przypadku sporu co do właściwości - podjąć działania zmierzające do wszczęcia postępowania w sprawie jego rozstrzygnięcia. Wkroczenie w zakres właściwości innego organu i rozstrzygnięcie sprawy nienależącej do zakresu swej właściwości stanowi, jak już wyżej wskazano, kwalifikowane naruszenie przez organ prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotem postępowania wszczętego przez Kolegium była sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia 8.04.2021 r. orzekającej o przyznaniu T. M. prawa do świadczeń rodzinnych na okres od 1.02.2016 r. do 31.10.2016 r. w postaci: 1. Zasiłku rodzinnego na dziecko J. M. w kwocie 118 zł miesięcznie; 2. Jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, na rok szkolny 2016/2017 na dziecko J. M. w wysokości 100,00 zł w miesiącu wrześniu 2016 r. Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r., poz. 1428), "W sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa przepisy kompetencyjne podlegają ścisłej wykładni językowej (zob. wyrok TK z dnia 25 maja 1998 r., U 19/97, publ.: OTK z 1998 r., nr 4, poz. 47, LEX 33148; wyroki NSA: z dnia 3 lipca 2014 r., II OSK 281/14, LEX 1477420 i z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2301/10, LEX 992513), a zwłaszcza na etapie odkodowywania z nich norm kompetencyjnych należy zrezygnować z metody wykładni celowościowej (zob. wyrok NSA z dnia 21 maja 1999 r., I SA/Lu 248/98, LEX 37836; wyroki TK: z dnia 21 lutego 2005 r., U 3/04, publ.: OTK-A z 2005 r., nr 2, poz. 16; LEX 146782 i z dnia 6 marca 2002 r., P 7/00, publ.: OTK ZU z 2002 r., nr 2, poz. 13, LEX 54047), a nawet - idąc dalej – wykluczyć dopuszczalność stosowania jakiejkolwiek wykładni poza językową (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, LEX 144530; uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 1, LEX 137421; J. Trzciński, Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, "Rzeczpospolita" 2001, nr 12, s. 5). W orzecznictwie sądowym na tle sporów kompetencyjnych pomiędzy kolegium a Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, dotyczących spraw wszczętych z wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolitą wykładnię użytego w art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin zwrotu: "sprawy z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych". W postanowieniu z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OW 21/20 Naczelny Sąd Administracyjnego wskazał, że sprawa o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych z istoty swojej jest sprawą podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej indywidualizującej i konkretyzującej ogólną i abstrakcyjna normę materialnego prawa administracyjnego, a nie sprawą weryfikacji legalności decyzji z punktu widzenia jej wad wymienionych w katalogu art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie jest sprawą dotyczącą stwierdzenia nieważności istniejącej już w obrocie prawnym innej decyzji administracyjnej. W kompetencje do rozstrzygania spraw świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia zostali wyposażeni - na gruncie analizowanej ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. – wojewodowie (art. 23 ust. 1). Wykładnia normy kompetencyjnej dokonana zgodnie z wyżej wskazanymi standardami wykładni przepisów kompetencyjnych prowadzi zatem do wniosku, że samorządowe kolegia odwoławcze będąc organami wyższego stopnia "w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych" uzyskały kompetencje do rozstrzygania tego i tylko tego rodzaju spraw jako organy wyższego stopnia nad wojewodami. W innych sprawach organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie, zgodnie z treścią art. 17 pkt 2 k.p.a. stanowiącego, że "organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie". NSA zauważył, że sprawy, o jakich stanowi k.p.a. to zarówno sprawy rozstrzygane w ogólnym postępowaniu jurysdykcyjnym, jak i inne sprawy, w tym sprawy będące przedmiotem postępowań nadzwyczajnych, np. postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności innych decyzji. Na tym tle unormowanie wynikające z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. ma charakter wyjątkowy i kształtuje kompetencje samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów wyższego stopnia wyłącznie "w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych", a nie w innych sprawach, w tym również sprawach pozostających w pewnych związkach materialnoprawnych ze sprawami o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Podobny pogląd wyraził NSA w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OW 120/20 stwierdzając, że kwestia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń jest rozstrzygana w odrębnym postępowaniu, nie dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, co oznacza, że art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie znajduje w nim zastosowania. Zdaniem Sądu, gdyby przepis ten miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do tych świadczeń, w tym o ustalenie i zwrot nienależnie pobranych świadczeń, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w ust. 1 i 3 tego przepisu, a także w art. 21 ust. 2 tej ustawy, tj. "w sprawie (w sprawach) świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Jak bowiem Sąd uznał, z pewnością ustawodawca nie używałby w jednej ustawie dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że przedmiotowe postępowanie nie tylko zostało wszczęte po 1 stycznia 2019 r., ale przede wszystkim nie dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, lecz dotyczy weryfikacji legalności decyzji z punktu widzenia jej wad wymienionych w katalogu art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji wspomniany art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, normujący właściwość samorządowego kolegium odwoławczego, nie znajduje w nim zastosowania. Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie organem wyższego stopnia nad Wojewodą w rozumieniu art. 17 pkt 2 k.p.a. jest Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze . Podsumowując, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Kolegium wydał organ rzeczowo niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności dcyzji. Niestosowanie się przez organ administracji publicznej do regulacji art. 19 k.p.a jest kwalifikowaną wadą postępowania, uzasadniającą konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie jest trafne. Na tym etapie przedwczesna była więc ocena zarzutów skargi (por. wyroki NSA: z dnia 6 października 1995 r., sygn. II SA/Lu 2409/94, publ. ONSA 1996/4/161; z dnia 12 lipca 1994 r., sygn. II SA 781/93, publ. OSP 1995/1/25). W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej sankcjonowanej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., Sąd stwierdził jej nieważność na postawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.