II SA/Ke 83/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2011r. sprawy ze skargi B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 15 grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania B. P., uchyliło decyzję działającego z upoważnienia Wójta Gminy - Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] udzielająca B.P. pomocy w postaci zasiłku celowego do wysokości 1000 zł obniżonego w wysokości 1000 zł jednorazowo i w to miejsce orzekło o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości 1000 zł jednorazowo. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 10 września 2010 r. B.P. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z prośbą o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w kwocie 2000 zł w związku z powodzią, obsunięciem się ziemi lub huraganem w 2010r. Przytaczając treść przepisu art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej organ II instancji podał, że rozporządzeniem z dnia 13 lipca 2010 r. Rada Ministrów określiła szczegółowe warunki realizacji programu dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. Przytaczając treść przepisów § 4 ust. 1 i 2 oraz § 5 pkt 1 i 2 cyt. Rozporządzenia, SKO w Kielcach wskazało, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się kserokopia protokołu z dnia 10 czerwca 2010 r. komisji powołanej zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia, szacującej skutki nawalnego deszczu, gradobicia i huraganu na terenie gospodarstwa rolnego B.P. o powierzchni 4,50 ha, w którym stwierdzono, że szkody powstałe w wyniku nawalnego deszczu, huraganu i gradobicia dotknęły łąki o powierzchni 1,50 ha w 50 %, pszenżyta jarego o pow. 1,27 ha w 70 %, jęczmienia jarego o pow. 0,99 ha w 100%, ziemniaków o pow. 0,10 ha w 80%. Protokół ten został sporządzony w obecności skarżącej, a zgodność umieszczonych w nim informacji ze stanem faktycznym potwierdziła ona własnoręcznym podpisem obok podpisów członków komisji na ostatniej stronie tegoż dokumentu. Ponadto protokół oszacowania szkód został podpisany przez odwołującą się, która jest osobą dorosłą, ma pełną zdolność do czynności prawnych, co pozwala uznać, że dane zawarte w protokole zostały przez nią zaakceptowane. Organ II instancji podkreślił, że zarówno komisja, jak i B.P. w protokole zgodnie stwierdzili, że powierzchnia całkowita upraw dotknięta klęską wynosi 3,86 ha, zaś powierzchnia zniszczonych upraw to 2,36 ha. Na tej podstawie komisja wyliczyła, iż straty w gospodarstwie rolnym skarżącej wynoszą 66,39%. Spełniony zatem został warunek określony w § 2 pkt 3 rozporządzenia, który wymaga, aby szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wyniosły średnio powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ odwoławczy wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że B.P. jest ubezpieczona w KRUS z mocy ustawy. Ponadto z polisy ubezpieczeniowej Nr [...] znajdującej się w aktach sprawy wynika, że skarżąca ubezpieczyła uprawy rolne o powierzchni 1,09 ha, tj. zboża jare o powierzchni 0,99 ha i ziemniaki o pow. 0,10 ha. Skoro grunty orne stanowią 2,36 ha, to powierzchnia nie ubezpieczona wynosi 1,27 ha. Zatem powierzchnia objęta ubezpieczeniem stanowi 46,2 % (1,09 ha: 2,36 ha, gdzie 2,36 ha to pow. upraw bez łąk). Cytując przepis § 7 rozporządzenia organ II instancji wskazał, że okoliczność zakwestionowana przez B.P. w odwołaniu, że powierzchnia nie ubezpieczona wynosi 90 arów, a nie 1,27 ha, nie wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i nie została poparta przez skarżącą żadnym dokumentem, dlatego też SKO uznało, że organ I instancji prawidłowo dokonał wyliczeń i zasadnie zmniejszył o 50 % wnioskowaną pomoc finansową w związku z powodzią w 2010 r. Organ odwoławczy uznał, że wniosek skarżącej o kontrolę podanych areałów działek i korektę naliczonej pomocy finansowej nie jest możliwy do uwzględnienia, gdyż zgodnie z § 2 pkt. 2 rozporządzenia z dnia 13 lipca 2010 r. szkody spowodowane przez powódź mogą być szacowane jedynie przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę. Kolegium Odwoławcze nie ma uprawnień do przeprowadzania kontroli i szacowania strat spowodowanych powodzią. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że z uwagi na nieczytelne brzmienie rozstrzygnięcia organu I instancji należało decyzję tę uchylić, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i w to miejsce orzec o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości 1000 zł jednorazowo. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B. P. podnosząc, że jej mąż omyłkowo podał, że 1,27 ha pszenżyta pozostaje nie ubezpieczone, zaś ubezpieczeniu podlega 1,09 ha, podczas gdy ubezpieczone było 1,09 ha, natomiast 90 arów na innej działce nie zostało objęte ubezpieczeniem od klęsk żywiołowych. Skarżąca wyjaśniła, że łąki wraz z gruntami ornymi stanowią ogółem 3,86 arów, z czego 1,99 arów to grunty orne, natomiast 1,87 arów to łąki i pastwiska. Autorka skargi podała, że wnioskowała o przyznanie zasiłku w wysokości 2000 zł, gdyż ubezpieczeniu podlegało powyżej 50 % upraw. W dniu 21 września 2010 r. chciała skorygować omyłkowo wskazaną powierzchnię upraw, lecz Wójt Gminy nie przyjął korekty, przy czym mąż jej nie został poinformowany, że wszelkie uwagi wnosi się w terminie 7 dni. B. P. wskazała, że organy I jak i II instancji nie sprawdziły podanych przez nią faktów i nie dążyły do pozyskania dodatkowych dowodów pozwalających na potwierdzenie wskazanego przez nią stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. Materialną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcia się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. 10.132.889). Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Zgodnie z przepisem § 2 w/w rozporządzenia pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników; 2) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich, budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach, innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód; 3) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. W myśl przepisu § 4. ust. 1 rozporządzenia pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony do kierownika ośrodka pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w § 2 pkt 1. Po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję, o której mowa w § 2 pkt 2, przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (ust. 2). Stosownie natomiast do § 7 cyt. rozporządzenia pomoc dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich, pomniejsza się o 50 %, jeżeli przed powstaniem tych szkód nie została zawarta umowa ubezpieczenia obejmująca ochroną ubezpieczeniową co najmniej 50 % powierzchni upraw rolnych, z wyłączeniem łąk i pastwisk, lub co najmniej 50 % liczby zwierząt gospodarskich, co najmniej od jednego z ryzyk: suszy, gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi lub lawiny. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że wnioskiem z dnia 10 września 2010 r. B. P. zwróciła się do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku celowego w związku z "powodzią- nawalnym deszczem", przy czym niekwestionowana przez strony była okoliczność, że nawalny deszcz stanowi klęskę żywiołową w rozumieniu art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Nie ulega również wątpliwości, że B.P. jest ubezpieczona w KRUS z mocy ustawy. Kwestią sporną natomiast pozostaje powierzchnia gruntów rolnych należących do skarżącej podlegająca ubezpieczeniu, co jest istotne z punktu widzenia zastosowania przepisu § 7 cyt. rozporządzenia. Z protokołu oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej spowodowanych w wyniku zalania "powodzi" w skutek nawalnego deszczu użytków rolnych i zielonych z dnia 10 czerwca 2010 r. wynika, że całkowita powierzchnia upraw skarżącej wynosi 3,86 ha, z czego grunty orne wynoszą 2,36 ha( 1,27 ha pszenżyto, 0,99 ha jęczmień jary, 0,10 ha ziemniaki), zaś powierzchnia zasiewów 2,26 ha, przy czym umową ubezpieczenia objęto 1,09 ha ( uprawy ziemniaków i jęczmienia jarego), zaś 1,50 ha stanowią łąki. Według twierdzenia B. P. natomiast, powierzchnia wszystkich użytków rolnych wynosi 3,86 ha, w tym grunty orne 1,99 ha, z czego uprawa jęczmienia jarego o pow. 0,99 ha oraz ziemniaków o pow. 0,10 ha, co łącznie daje 1,09 ha podlegała ubezpieczeniu, ponadto uprawa pszenżyta wynosiła 0,90 ha zaś łąki i pastwiska zajmowały powierzchnię 1,87 ha. Skarżąca wskazała, że nie ubezpieczone pozostawało 90 arów na innej działce. Ponadto zarzuciła, że omyłkowo wskazane powierzchnie chciała skorygować, jednakże organy nie uwzględniły zgłoszonej korekty. W piśmie z dnia 14 lutego 2011 r. skierowanym do Sądu skarżąca wyjaśniła, że przyczyną wskazanej różnicy w powierzchni gruntów ornych i użytków zielonych było obsianie w 2009 r. trawą 0,37 ha gruntu ornego. Jak wynika z akt niniejszej sprawy organy obu instancji rozstrzygnięcia swe oparły na ustaleniach faktycznych dokonanych w opisanym wyżej protokole z oszacowania zakresu i wysokości szkód z dnia 10 czerwca 2010 r., w którym ustalono, że w gospodarstwie rolnym skarżącej straty w uprawach wynoszą 66,39 %, jednakże z uwagi na fakt, że ubezpieczeniu podlegały uprawy w 46,2%, pomniejszono o 50 % przysługującą skarżącej pomoc finansową. Nadmienić należy, że organy nie uwzględniły zgłoszonej przez B.P. korekty podnosząc, że powoływanie Komisji Gminnej do spraw szacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej odbywa się na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz. U. Nr 22, poz. 121 ze zm.) oraz Zarządzenia Wojewody z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie powołania Komisji Wojewódzkiej oraz Komisji Gminnych do spraw szacowania skutków klęsk żywiołowych na terenie województwa świętokrzyskiego w przypadku wystąpienia na terenie województwa, powiatu, gminy, kilku sołectw, sołectwa znacznych szkód w gospodarstwach i działach specjalnych produkcji rolnej w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, klęski żywiołowej, zaś powołanie takiej komisji do sporządzenia korekty w protokole nie ma podstawy prawnej i staje się niezasadne. Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Stosownie do § 6 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia z dnia 22 stycznia 2009 r. komisja, o której mowa w ust. 1 pkt 2 składa się co najmniej z 3 osób mających wykształcenie wyższe lub średnie w zakresie rolnictwa, ekonomiki rolnictwa, rybactwa a w przypadku szacowania szkód w budynkach lub budowlach służących do prowadzenia działalności rolniczej co najmniej 1 osoba wchodząca w skład komisji powinna mieć wykształcenie i doświadczenie w budownictwie,( pkt1) składa właściwemu ze względu na miejsce wystąpienia szkód, o których mowa w § 2 pkt 2 protokół oszacowania szkód (pkt 2). W myśl natomiast § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich, budynkach inwentarskich, magazynowo- składowych, szklarniach, innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód. Z powyższych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że komisja ta powołana zostaje do ustalenia zakresu szkód i w istocie jej powołanie musi się opierać na przepisach prawa, a co więcej podmiotem właściwym do jej powołania pozostaje wojewoda. Inną kwestią natomiast jest ustalenie powierzchni posiadanych przez rolnika upraw rolnych z wyłączeniem łąk i pastwisk w celu oceny, czy zawarta przez stronę umowa ubezpieczenia obejmowała ochroną ubezpieczeniową co najmniej 50% powierzchni tych upraw. Ustalenie to nie mieściło się w kompetencji komisji powołanej przez Wojewodę w celu oszacowania szkód, ale jako element ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, należało do obowiązków organów administracji rozpatrujących wniosek strony o zasiłek celowy w związku z powodzią w 2010 r. Organy te miały obowiązek dokonania tych ustaleń za pomocą wszelkich dostępnych dowodów, czego zaniechały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracyjne nie ustaliły bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, jaka była powierzchnia upraw rolnych należących do B. P. i jej męża, z wyłączeniem łąk i pastwisk, co miało istotne znaczenie z punktu widzenia przesłanek przepisu § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcia się ziemi lub huragan w 2010 r. Choć bowiem skarżąca potwierdziła własnoręcznym podpisem powierzchnię tych upraw stwierdzoną w czasie szacowania szkód w dniu 10 czerwca 2010 r., to jednak już w odwołaniu twierdziła, że powierzchnia ta została podana omyłkowo, w związku z czym w podaniu z dnia 21 września 2010 r. zwróciła się z mężem do Urzędu Gminy Tuczępy o dokonanie stosownej korekty. Stwierdziła też, że "nikt z Urzędy Gminy nie próbował ustalić faktycznego stanu ubezpieczenia upraw", w związku z czym prosi o kontrolę podanych areałów oraz korektę naliczonej pomocy finansowej". Zawarty w takim sformułowaniu wniosek o sprawdzenie powierzchni upraw rolnych z wyłączeniem łąk i pastwisk, należących do B.P. i jej męża, nie został uwzględniony przez organ II instancji z powołaniem się na błędny pogląd co do zakresu kwestionowanych przez stronę ustaleń i rzekomej wyłącznej kompetencji komisji powołanej przez Wojewodę do ich ustalenia, o czym była mowa wyżej. Należy zauważyć, że dokonanie wnioskowanych przez skarżącą ustaleń odnośnie powierzchni upraw rolnych, z wyłączeniem łąk i pastwisk, jakie posiadała w 2010 r. oraz zweryfikowanie jej twierdzenia co do obsiania w 2009 r. trawą 37 arów z jej gruntu ornego, było i prawdopodobnie ciągle jest możliwe z uwagi na różnicę w wyglądzie pola ornego i gruntu obsianego trawą. Rolą organów administracji wynikającą z art. 7 i 77 § 1 kpa było ustalenie tej okoliczności wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, w razie potrzeby również w oparciu o opinię biegłego z zakresu rolnictwa, do czego upoważniał organ art. 84 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze koniecznym było uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając niniejszą sprawę ponownie organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując wskazane naruszenia prawa. Organ ustali w szczególności przy użyciu wszelkich dostępnych dowodów, jaka była w 2010 r. w gospodarstwie rolnym skarżącej i jej męża powierzchnia upraw rolnych, z wyłączeniem łąk i pastwisk, co dopiero pozwoli na ocenę, czy w sprawie będzie miał zastosowanie przepis § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r.