II SA/Ke 833/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013r. sprawy ze skargi Okręgowej Rady Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Okręgowej Rady Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium O., po rozpatrzeniu odwołania Okręgowej Rady Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej (zwanej dalej Izbą), utrzymało w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] znak: AB.1431.1.2012.AB o odmowie udostępnienia Izbie informacji publicznej. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 24.02.2012r. (data wpływu - 12.03.2012r.), skierowanym do Starosty S., Izba wniosła o udzielenie informacji publicznej: - w sprawie ilości decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych w okresie od dnia 1.01.2012r. do dnia 30.06.2012r. oraz - wyszczególnienia chronologicznego wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę, z podaniem nazwy i adresu inwestycji oraz nazwiska i przynależności do Izby autora części architektonicznej projektu dla pozwoleń na inwestycje, w których występuje projekt zagospodarowania lub część architektoniczna lub łącznie oba te elementy projektu budowlanego - zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 Nr 156, poz. 1118) – w formie kserokopii lub zapisu elektronicznego. Decyzją z dnia 23.03.2012r. organ I instancji odmówił udostępnienia żądanej informacji. Decyzją z dnia 22.05.2012r. Samorządowe Kolegium O., po rozpoznaniu odwołania Izby, uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując m. in., że z uwagi na żądanie udostępnienia informacji przetworzonej niezbędne jest spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki szczególnego interesu publicznego. Pismem z dnia 17.07.2012r. organ I instancji udzielił wnioskodawcy informacji, że w okresie od 1.01.2012r. do 30.06.2012r. wydał 207 decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] Starosta S., działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił udostępnienia Izbie informacji publicznej w części dotyczącej wyszczególnienia chronologicznego wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę, z podaniem nazwy i adresu inwestycji oraz nazwiska i przynależności do Izby autora części architektonicznej projektu dla pozwoleń na inwestycje, w których występuje projekt zagospodarowania lub część architektoniczna lub łącznie oba te elementy projektu budowlanego, zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego – w formie kserokopii lub zapisu elektronicznego. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca nie wykazał spełnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego. W odwołaniu od powyższej decyzji Izba wskazała na naruszenie prawa materialnego, to jest art. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również naruszenie przepisów postępowania – poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy oraz niewyczerpujące uzasadnienie decyzji. Kolegium, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, podzieliło w całości stanowisko organu I instancji – pomimo, że nie zostało ono szczegółowo uzasadnione. Uznając, że żądane w niniejszej sprawie dane stanowią informację publiczną, organ odwoławczy przytoczył poglądy orzecznictwa i doktryny w zakresie wykazania przesłanki szczególnego interesu publicznego. Wskazano przy tym, że Izba, wywodząc swoje uprawnienia do udostępnienia przetworzonej informacji publicznej, powołała się na zamiar ich wykorzystania w celu ochrony społeczeństwa przed uchybieniami, które mogą zaistnieć na etapie projektowania w toku procesu budowlanego, dodając że pozwoli to na odpowiedni dobór szkoleń i zapewnienie należytego nadzoru na wykonywaniem zawodu architekta. Zdaniem organu, w świetle powyższego można wywieść, że wnioskowane dane zostaną wykorzystane przez Izbę do ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej lub dyscyplinarnej, albo stanowić będą podstawę zakresu szkoleń organizowany przez Izbę dla jej członków celem podniesienia jakości i standardów usług projektowych oraz kwalifikacji członków Izby. Nie można zatem, zdaniem Kolegium, uznać, że działania te przyczynią się do usprawnienia działalności organów państwa, np. organów administracji architektoniczno-budowlanej. Przeciwnie, nie będą one miały żadnego pozytywnego wpływu na wykonywanie zadań przez te organy. Niewątpliwie zaś udostępnienie wnioskowanych danych może być pomocne Izbie do ochrony interesów jej członków. Z art. 8 ustawy z dnia 15.12.2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. Z 2001r. Nr 5, poz. 42) wynika bowiem obowiązek Izby sprawowania nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu architekta. W tym zakresie, jakkolwiek organ odwoławczy przyznał, że wykonywanie tych zadań jest istotne społecznie, to stwierdził jednocześnie, że wnioskowane informacje nie są ,,szczególnie istotne dla interesu publicznego’’. Ten zakres pojęciowy oznacza bowiem interes niezwykły, charakteryzujący się czymś osobliwym, mający nadzwyczajne znaczenie. Tymi zaś cechami, zdaniem organu, nie charakteryzuje się realizacja zadań podnoszonych przez Izbę, do realizacji których domaga się ona udzielenia informacji publicznej przetworzonej. Dodatkowo podkreślono, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 nr 156, poz. 1118) do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć projekt wraz z opiniami oraz zaświadczenim o przynależności autora projektu do odpowiedniej izby samorządu zawodowego, a organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza kompletność przedmiotowego zaświadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Izba wniosła o uchylenie ww. decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zakwestionowano stanowisko Kolegium, że to wyłącznie na wnioskodawcy ciążył bezwzględny obowiązek wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego – pomimo braku regulacji tej treści w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącej za istnieniem w niniejszej sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawia ogół ustawowych zadań samorządu zawodowego architektów, które wpisują się w interes publiczny w szerokim tego słowa znaczeniu. Samorząd zawodowy ma m. in. gwarantować właściwe wykonywanie zawodu i chronić społeczeństwo przed uchybieniami mogącymi zaistnieć w procesie projektowania. Celem działań samorządu jest eliminowanie nieprawidłowości i monitorowanie działalności poszczególnych członków Izby. W rezultacie uzyskanie wnioskowanych informacji pomogłoby skarżącej w wypełnianiu nałożonego przez Państwo zadania stania na straży tego, by osoby wykonujące samodzielnie funkcje techniczne w budownictwie czyniły to rzetelnie i dbania o jakość świadczonych usług na rzecz obywateli. Strona podniosła również, że uzyskanie wnioskowanych informacji o osobach sporządzających projekty architektoniczne i o zakresie inwestycji ma na celu ujawnienie osób niewłaściwie wykonujących zawód architekta i niedopuszczenie do wykonywania zawodu osób, które nie należą do izby architektów. Natomiast Izba nie zamierza przejmować zadań i obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej, a jedynie wykorzystać uzyskane od nich informacje w połączeniu z własnymi informacjami dla przeciwdziałania sytuacjom sporządzania projektów przez osoby nieposiadające prawa do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Działanie takie ma służyć ochronie interesu ogółu obywateli. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 – t. j.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości stwierdzić należy, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszje sprawie Izba domaga sie od Starosty S. udzielenia informacji dotyczacych wyszczególnienia chornologicznego wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę, z podaniem nazwy i adresu inwestycji oraz nazwiska i przynależności do Izby autora części architektonicznej projektu dla pozwoleń na inwestycje, w których występuje projekt zagospodarowania lub część architektoniczna lub łącznie oba te elementy projektu budowlanego. U podstaw wydania rozstrzygnięć organów obu instancji legło stwierdzenie o braku spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki szczególnego interesu publicznego o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zmianami), zwana dalej "ustawą". Bezspornym jest, że powyższa informacja jest informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy. Bezspornym jest również, iż ma ona charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy. W wyroku z dnia 17.10.2006r. sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną. Należy podkreślić, że z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Informacja ta może być bowiem udzielona jedynie w zakresie "w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Zgodzić się należy z organem, że pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym. Kolegium przyjęło rozumienie tego sformułowania zgodnie z wykładnią przedstawioną w wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10 (dostępnym na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), która zakłada, że jest to pojęcie węższe od pojęcia interesu społecznego i odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i innych podmiotów publicznych jako prawnej całości, a żądający udzielenia przetworzonej informacji publicznej winien wykazać, w jakim zakresie jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego, co jest równoznaczne ze wskazaniem, w jaki sposób zamierza on wykorzystać uzyskane informacje dla lepszej ochrony interesu publicznego. Organ odwoławczy przeanalizował obowiązki strony skarżącej, jak również wskazany przez nią cel, jakiemu ma służyć udzielenie informacji publicznej. Kolegium uznało, iż zarówno ustawowe kompetencje Izby jak i wskazany przez nią cel, któremu ma służyć uzyskanie informacji publicznej, służy jedynie interesowi społecznemu, natomiast nie nosi cech szczególnie istotnego interesu publicznego. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. W doktrynie podkreśla się, że umieszczenie ww. przepisu o samorządzie zawodowym w Rozdziale I Konstytucji RP świadczy o zaliczeniu przez ustrojodawcę tej normy do zasad ustrojowych jako jednej z podstawowych instytucji demokratycznego państwa prawnego (zob. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 115). W piśmiennictwie zwraca się także uwagę, iż "uznanie przez Konstytucję RP zawodów zorganizowanych w samorząd na podstawie art. 17 ust. 1 za zawody zaufania publicznego i ustawowe określenie warunków ich wykonywania jest przejawem działania państwa, mającym na celu zabezpieczenie sytuacji prawnej obywateli. Chodzi tu o obywateli wykonujących zawody zaufania publicznego, jak również korzystających z profesjonalnej działalności osób wykonujących zawody zaufania publicznego (...)". Konstytucyjne zadania samorządu osób wykonujących zawody zaufania publicznego to nie tylko reprezentowanie tych osób ale również sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem przez nie zawodu w granicach interesu publicznego i w celu jego ochrony. "(...) Dopuszczając tworzenie samorządów zawodowych ustawą ustrojodawca umożliwił więc kształtowanie tych instytucji, które mają łączyć dwie funkcje: 1/ reprezentowanie na zewnątrz osób wykonujących zawody zaufania publicznego, a więc reprezentowanie tych osób wobec obywateli oraz ich organizacji, jak również przed organami państwa, 2/ dbanie o należyte wykonywanie tych zawodów, zawsze w granicach interesu publicznego i w celu jego obrony" - (zob. Edyta Tkaczyk, "Samorząd zawodowy w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", [w] Przegląd Sejmowy 2011, nr 6 str. 61 – 78 ). W doktrynie podkreśla się również, że samorząd zawodowy nie tylko kreuje zachowania swoich członków w sprawach zawodowych ale także czuwa nad przestrzeganiem zasad postępowania należących do niego osób. Sprawowanie pieczy przez samorząd zawodowy, o jakiej mowa w art. 17 Konstytucji RP, polega na wykonywaniu takich działań, które gwarantują wysoką jakość, kulturę wykonywania zawodu oraz odpowiedni poziom profesjonalny osób, który dany zawód wykonują. Piecza nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego jest konstytucyjnym obowiązkiem organów samorządów zawodowych i "powinna być rozumienia jako suma działań podejmowanych w celu zapewnienia ochrony interesu publicznego" (zob. Edyta Tkaczyk, "Samorząd zawodowy w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", [w] Przegląd Sejmowy 2011, nr 6 str. 69). Treść art. 17 Konstytucji RP przesądza o tym, że zawód architekta jest jednym z kilkunastu zawodów zaufania publicznego posiadających szczególną regulację ustawową, a zadania nałożone na skarżącą Izbę przepisami art. 8 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r., Nr.5, poz. 42 ze zmianami) realizują interes publiczny i służą jego ochronie. Tym samym ocena przedstawiona przez Kolegium, sprowadzająca się do tezy, że ustawowa działalność Izby polega tylko na realizacji celu społecznego, jest sprzeczna z brzmieniem art. 17 ust. 1 Konstytucji. W istocie bowiem działalność Izby określona w art. 8 ww. ustawy realizuje cel publiczny - przykładowo w zakresie w jakim przepis ten zalicza do zadań samorządów zawodowych między innymi: sprawowanie nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu przez członków izb, ustalanie zasad etyki zawodowej i nadzór nad jej przestrzeganiem, nadawanie i pozbawianie uprawnień budowlanych w specjalnościach, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 1-5 ustawy - Prawo budowlane, współdziałanie z organami administracji rządowej i organami samorządu terytorialnego, opiniowanie minimalnych wymagań programowych w zakresie kształcenia zawodowego architektów, współdziałanie w doskonaleniu kwalifikacji architektów, opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących architektury, prowadzenie list członków samorządów zawodowych. Takie określenie zadań wskazuje, że wykraczają one poza korporacyjne obowiązki samorządów i świadczy o tym, że samorząd architektów podejmuje działania również w interesie dobra publicznego. Istotne jest również to, że samorząd zawodowy architektów z racji przyznania mu przez ustrojodawcę pewnego zakresu władzy publicznej (sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu) ma chronić społeczeństwo przed uchybieniami mogącymi zaistnieć w procesie projektowania. Realizacja tego celu następuje poprzez nadawanie i pozbawianie uprawnień budowlanych przez samorząd. Udzielenie takich uprawnień określonej osobie stanowi gwarancję, że osoba ta posiada odpowiednie kwalifikacje zawodowe i może ponosić pełną odpowiedzialność za wykonywaną pracę w danym zakresie. W ocenie Sądu samorząd architektów ma zatem ustawowy obowiązek ujawniania osób niewłaściwie wykonujących zawód architekta i niedopuszczenie do wykonywania zawodu przez osoby spoza Izby. W ocenie organu odwoławczego pojęcie "szczególnej istotności dla celu publicznego" należy sprowadzić jedynie do spraw związanych ściśle z funkcjonowaniem państwa i innych podmiotów publicznych. W związku z tym podkreślić należy, że Izba ma status podmiotu publicznego nie tylko z racji brzmienia art. 17 Konstytucji. Zauważyć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, podejmuje on uchwały, będące w istocie decyzjami administracyjnymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Informacja publiczna, której domaga się strona skarżąca, jest ściśle związana z funkcjonowaniem samorządu zawodowego architektów i realizacją nałożonych na samorząd obowiązków. Z uwagi na powyższe Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że uzyskanie tych informacji przez Izbę będzie podstawą do podjęcia przez nią działań, które nie będą miały żadnego pozytywnego wpływu na wykonywanie zadań przez organy, a jedynie może być pomocne Izbie do ochrony jej członków. Ponadto organ odwoławczy, powołując się na wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), przyjął, że na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego ma wpływ charakter i pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla lepszej ochrony interesu publicznego. Kolegium nie dostrzegło jednak, że takim szczególnym podmiotem jest również samorząd zawodowy architektów skoro ma on realną możliwość wykorzystania udzielonych mu informacji dla lepszej ochrony interesu publicznego. W toku postępowania administracyjnego skarżąca Izba wyjaśniała, że informacja publiczna pomogłaby poszczególnym organom funkcjonującym w strukturze Izby, zwłaszcza Okręgowej Radzie Izby i Okręgowemu Rzecznikowi Odpowiedzialności Zawodowej w wypełnianiu nałożonego na Izbę przez państwo zadania stania na straży tego, by osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie czyniły to rzetelnie. Żądane informacje wykorzystane zostaną również do dbania o jakość usług świadczonych przez członków samorządu na rzecz obywateli (poprzez możliwość skontrolowania działalności architektów należących do Izby Architektów). Służyć to będzie zabezpieczeniu interesu publicznego - zapewnieniu bezpieczeństwa i zdrowia ogółu obywateli oraz ich interesów majątkowych, a także pozwolą na ustalenie, czy projekty budowlane są sporządzane przez osoby faktycznie do tego uprawnione. Należy także podkreślić, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1405/11 (dostępnym na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przesłankę określoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy "należy uznać za wypełnioną w takiej sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli". Takie rozumienie "szczególnej istotności dla interesu publicznego", w pełni akceptowane przez skład sędziowski orzekający w niniejszej sprawie, jest znacznie szersze niż przyjęte przez SKO, i jednoznacznie przemawia za tym, że określony przez Izbę cel, któremu ma służyć żądana informacja, z całą pewnością wychodzi poza jej własny interes. Stanowi to dodatkowy argument przemawiający za tym, że Izba domaga się udzielenia informacji publicznej w zakresie szczególnie istotnym dla interesu publicznego, co czyni skargę w pełni zasadną. Rozpoznając ponownie wniosek strony skarżącej organ będzie miał na uwadze zaprezentowaną powyżej wykładnię prawa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt III orzeczenia na podstawie art. 200 ustawy P.p.s.a.