II SA/Ke 837/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2018r. sprawy ze sprzeciwów Ł. W. i I. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciwy. Decyzją z [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołań D. M., I. W., Ł. W. oraz J. W., na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ostrowca Św. z [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego (warsztat samochodowy 2 - stanowiskowy i sklep motoryzacyjny o pow. sprzedaży do 200m2) oraz myjni samoobsługowej (5-stanowiskowej) na działkach nr ewid. [...] (obręb 18, arkusz 3), położonych przy ul. B. w O. (w liniach rozgraniczających teren inwestycji) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że po rozpatrzeniu uzupełnionego wniosku N. S., Prezydent Miasta [...] Św. decyzją z 18 lipca 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W odrębnych odwołaniach D. M., I. W., Ł. W. oraz J. W. podnieśli podobne zarzuty, że kwestionowana decyzja narusza interes osób trzecich przez to, że planowana inwestycja będzie generować znaczne oddziaływanie poprzez emisję hałasu i zanieczyszczeń środowiska, pogorszenie komfortu życia oraz wzrost natężenia ruchu drogowego. Zdaniem odwołujących, zarządca drogi nie uzgodnił prawidłowo planowanej inwestycji, a w związku z tym, że autorzy wszystkich odwołań nie wyrażają zgody na obsługę komunikacyjną terenu inwestycji z drogi wewnętrznej, uznać należy, że teren ten nie posiada dostępu do drogi publicznej, co z kolei uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy. Dodatkowo J. W. wskazał na brak uzgodnień z dostawcami mediów, brak ustalenia linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej, brak dostępu od strony drogi wewnętrznej i zbyt dużą intensywność planowanego przedsięwzięcia na terenie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO podniosło, że złożony w sprawie wniosek inwestorski nie spełnia ustawowych wymogów, określonych przepisem art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej ustawą. Nie przedstawia on prawidłowo wyznaczonych granic obszaru oddziaływania terenu inwestycji, wymaganych art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Kwestia ta winna zostać, zdaniem SKO, wnikliwie zbadana w ponownym postępowaniu i stosownie uwzględniona. Powołując treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i wynikającą z niego zasadę dobrego sąsiedztwa, organ odwoławczy podkreślił, że jak wynika z części tekstowej wyników analizy, przeprowadzonej w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działki sąsiednie zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi i garażowymi oraz budynkami usługowymi i magazynowymi (towarzyszącymi ww. działalności). Z karty inwentaryzacyjnej obszaru analizowanego sporządzonej w ramach analizy urbanistycznej wynika, że w analizie uwzględniono wyłącznie budynki usługowe i magazynowe wybudowane przy ul. [...]. Pominięto zabudowę mieszkalną jednorodzinną oraz towarzyszącą jej zabudowę gospodarczą. Organ nie wyjaśnił i nie uzasadnił podstaw takiego działania. Zdaniem Kolegium, taki sposób opracowania analizy - bez wyczerpującego wyjaśnienia i uzasadnienia, należy ocenić jako wybiórczy, uwzględniający tylko charakterystykę zabudowy o funkcji podobnej do wnioskowanej, bez uwzględnienia charakterystyki zabudowy niskiej jednorodzinnej, która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. SKO zauważyło, że w punkcie 2 części tekstowej wskazano, iż analizę przeprowadzono biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Stwierdzenie to pozostaje w jawnej sprzeczności z ustaleniami analizy - Karty inwentaryzacyjnej obszaru analizowanego. Ponadto w analizie w ogóle nie zbadano przebiegu linii całej zabudowy, położonej przy ulicy B. Ma to istotne znaczenie w sprawie w świetle brzmienia przepisu § 4 ww. rozporządzenia. SKO podniosło również, że błędnym jest określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez ogólne odwołanie się do wysokości, szerokości frontu, linii zabudowy itp. elementów na działkach sąsiednich, które to parametry, niezależnie od wpływu inwestora mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy skutkiem działań osób trzecich. Znajdująca się w aktach sprawy analiza ani jej wyniki nie przedstawiają charakterystyki zabudowy w pełnym zakresie, nie uwzględniają bezpośredniego sąsiedztwa niskiej zabudowy jednorodzinnej; dodatkowo organ ustalił linię zabudowy wyłącznie na podstawie linii zabudowy budynku znajdującego się w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji na działce nr ewid. [...] , bez podania liczby. Nie zbadał także, czy takie ustalenie nie narusza przepisów o drogach publicznych. Zdaniem SKO, organ I instancji nie dokonał oceny ww. analizy i przyjął ją bezkrytycznie, podczas gdy została ona sporządzona wadliwie, w sposób naruszający prawo, a decyzja wydana w oparciu o nią jest także wadliwa. Wobec konieczności uzupełnienia w znacznym zakresie postępowania wyjaśniającego, zarzuty stron podniesione w odwołaniach, na obecnym etapie postępowania, Kolegium uznało za przedwczesne. Dopiero uzupełnienie, w sposób prawidłowy, przedłożonego w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, we wskazanym wyżej zakresie, oraz uzupełnienie materiału dowodowego przez organ I instancji poprzez uzupełnienie analizy o ww. elementy, pozwoli na ocenę prawidłowości wskazanych granic obszaru oddziaływania planowanej inwestycji a w konsekwencji, ustalenie przez organ I instancji, w sposób prawidłowy, kręgu stron postępowania. Wbrew twierdzeniom stron odwołujących się, projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgodniony został w trybie milczącej zgody ze Świętokrzyskim Zarządem Dróg Wojewódzkich w Kielcach, który w żaden sposób nie wyraził dezaprobaty dla wnioskowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów dotyczących nadmiernego oddziaływania wnioskowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości Kolegium wskazało, że w ramach inwestycji inwestor może rozważyć dokonanie wzdłuż granic sąsiednich nieruchomości nasadzeń roślinności zimozielonej, stanowiącej formę naturalnego ekranu. W złożonym sprzeciwie Ł. W. wniósł o uchylenie decyzji z 23 października 2017 r. zarzucając naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewszechstronną ocenę materiału dowodowego wyrażającą się w stwierdzeniu, że inwestor może rozważyć dokonanie wzdłuż granic sąsiednich nieruchomości nasadzeń roślinności zimozielonej stanowiącej formę naturalnego ekranu oraz ustalenia, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony w trybie milczącej zgody ze [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich w K., co jest równoznaczne w tej części z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, że w przypadku wymaganych przez prawo ustaleń z zarządami dróg poprzez stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do milczącego ustalenia, naruszony został art. 53 ust. 5 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ponieważ inwestycja będąca przedmiotem sprawy nie ma charakteru publicznego, co ogranicza zastosowanie tego przepisu tylko do zdania 1. W treści uzasadnienia Ł. W. przedstawił zarzuty dotyczące decyzji organu I instancji podsumowując, że zostały one przez Kolegium uwzględnione i zasadnym było wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Jednakże SKO, zdaniem wnoszącego sprzeciw, winno było ograniczyć się tylko do wskazań tych okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a nie dokonywać polemiki z zarzutami odwołania. Przede wszystkim chodzi tu o uznanie, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony w trybie milczącej zgody z zarządcą drogi oraz, że naturalny ekran w postaci nasadzeń roślinności zimozielonej będzie wystarczający do ograniczenia, do granic nieruchomości, immisji związanych z hałasem. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, ocena Kolegium pozostaje w sprzeczności ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że wszystkie zarzuty stron na obecnym etapie postępowania uznać należy za przedwczesne. Zdaniem autora sprzeciwu, Kolegium nie mogło udzielać organowi I instancji wskazówek co do nasadzeń oraz zgody zarządcy drogi, ponieważ nie dysponowało wystarczającymi ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji co do linii zabudowy, granic obszaru oddziaływania inwestycji oraz informacji od zarządcy drogi w zakresie planowanej inwestycji drogowej. Sprzeciw tej samej treści wniosła I. W. W odpowiedzi na sprzeciwy organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oba sprzeciwy nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona decyzja (tzw. kasacyjna) została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji tej skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie zakres dokonywanej przez sąd administracyjny kontroli decyzji kasacyjnej ograniczony został jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64e p.p.s.a.). Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z tymi, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny. Powyższa regulacja w sposób istotny ogranicza zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz art. 145 p.p.s.a. Tożsamy wniosek wynika również z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada w związku z tym innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ ten może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż nie narusza ona art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy wskazał bowiem konkretne powody uniemożliwiające merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Powołał się przy tym na obie wskazane w art. 138 § 2 kpa przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, tj. naruszenie przepisów postępowania oraz uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy zgodzić się z Kolegium, że organ I instancji naruszył § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). Zgodnie z tym przepisem, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jak zasadnie dostrzegł organ odwoławczy, w "Wynikach analizy" stanowiących załącznik nr 2 – tekstowy do decyzji z 18 lipca 2017 r. wskazano, że działki sąsiednie zabudowane są budynkami jednorodzinnymi z towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi i garażowymi oraz budynkami usługowymi, magazynowymi (towarzyszącymi ww. działalności), a planowana inwestycja nie zaburza tak ukształtowanej formy zabudowy na obszarze stanowiącym przedmiot analizy. Z kolei z załącznika nr 2 - graficznego do decyzji organu I instancji wynika, że przy analizie brano pod uwagę jedynie budynki usługowe – zaznaczone pogrubionymi liniami na mapie, a więc o funkcji podobnej do przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Sprzeczności te potwierdza dodatkowo znajdująca się w aktach ( k. 161) karta inwentaryzacyjna obszaru analizowanego, opisująca wyłącznie budynki usługowe i magazynowe przy ul. [...]. Tym samym rację ma Kolegium, że brak jest jakiejkolwiek informacji o zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej oraz towarzyszącej jej zabudowie gospodarczej, do której odnosi się część tekstowa "Wyników analizy". Właściwie więc dostrzegło SKO, iż w aktach sprawy nie ma wyczerpującego wyjaśnienia i uzasadnienia analizy uwzględniającej zabudowę niską jednorodzinną znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, a więc faktycznie nie dokonano szczegółowej analizy funkcji i cech zabudowy na wszystkich działkach położonych w granicach obszaru analizowanego. Organ I instancji naruszył również § 4 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), a w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W decyzji z 18 lipca 2017 r. organ I instancji ustalił w pkt 2 lit.a) "maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy" (nie zaś obowiązującą linię nowej zabudowy, o której mowa w § 4 cyt. rozporządzenia) "w nawiązaniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] względem ul. [...], zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji", nie wskazując konkretnej odległości tej linii od pasa drogowego. Takie określenie parametrów nowej zabudowy, poprzez ogólne odwołanie się do wysokości, szerokości frontu itp. elementów na działkach sąsiednich, jest wadliwe, gdyż niezależnie od wpływu inwestora, mogą one ulegać zmianie już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, skutkiem działań osób trzecich (por. wyroki WSA w Krakowie z 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 674/13, WSA w Gdańsku z 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 716/16). Przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza tym słusznie SKO zauważyło, że działka nr [...] znajduje się w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji, podczas gdy działki bliżej położone też są zabudowane, a analizy tej zabudowy pod kątem wymogów § 4 ust. 1 rozporządzenia nie dokonano. Sąd podziela zatem ocenę Kolegium, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana w oparciu o nieprawidłowo sporządzoną analizę naruszającą prawo, również jest wadliwa, albowiem wyznaczenie obszaru analizowanego ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Tak sporządzona analiza nie pozwalała na ustalenie warunków zabudowy, a wydana decyzja organu I instancji naruszała art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, co zasadnym czyniło zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Jednocześnie wskazany w zaskarżonej decyzji, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, poprzez wezwanie inwestora do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i ponowne przeprowadzenie na jego podstawie postępowania administracyjnego, nie pozwalało na zastosowanie w sprawie art. 136 kpa. Jak wynika z treści złożonych sprzeciwów, oboje skarżący podzielają stanowisko Kolegium i konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. W sprzeciwach sformułowano natomiast dwa zarzuty skierowane do zaprezentowanej w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej polemiki z treścią odwołań. Rzeczywiście rację mają skarżący, że wyrażając pogląd w zakresie prawidłowego uzgodnienia wniosku o warunki zabudowy w trybie milczącej zgody przez Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., SKO popadło w sprzeczność ze swoim wcześniejszym stwierdzeniem, że "wobec konieczności uzupełnienia w znacznym zakresie postępowania wyjaśniającego wszystkie zarzuty Stron, na obecnym etapie postępowania, uznać należy za przedwczesne." Można jedynie domniemywać, że organ odwoławczy odnosząc się mimo wszystko do zarzutów odwołania miał na uwadze fakt, że wobec wskazania na konieczność uzupełnienia wniosku i przeprowadzenia nowej, poprawnej analizy, której wyniki – w razie ustalenia, że spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - mogą wpłynąć na projekt decyzji o warunkach zabudowy, koniecznym będzie ponowne uzgodnienie tej decyzji ze wszystkimi właściwymi organami, w tym także ze [...] w Kielcach. Dlatego odniesienie się do tego zarzutu odwołania pozostaje bez znaczenia prawnego w sprawie. Mając ponadto na uwadze zakres kontroli sądowej, jakiej podlega decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, podkreślić należy, że stanowisko Kolegium co do uzgodnienia projektu decyzji ze [...] Zarządem Dróg nie jest wskazaniem okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, o którym mowa w powyższym przepisie, więc wyrażenie poglądu w tym zakresie nie może niweczyć oceny, że art. 138 § 2 kpa zastosowany został prawidłowo. Ta sama uwaga dotyczy zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sugestii co do rozważenia przez inwestora dokonania wzdłuż granic sąsiednich nieruchomości nasadzeń roślinności zimozielonej (niezależnie od tego, że sugestia ta odnosi się jedynie do wskazania pewnej możliwości i w żaden sposób nie przesądza o obowiązku skorzystania z niej). Mając na uwadze powyższe, sprzeciwy jako niezasadne podlegały oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.