II SA/Ke 84/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Sekretarz sądowy Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 sprawy ze skargi T.Z. P. na decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na wykonanie przewozu regularnego w krajowym transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania Z.P., przedsiębiorcy prowadzącego firmę T. w J. utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...] odmawiającą wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej J.-K.-S.-P.. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż Z.P. wnioskiem z dnia 18.07.2005r. wystąpił do Starostwa Powiatowego o wydanie zezwolenia na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób na linii J.-M.-K.-S. (dworzec kolejowy) - K. - B. - M. - P.. W trakcie postępowania wyjaśniającego zamierzenie wnioskodawcy zostało pozytywnie uzgodnione z organami współdziałającymi tj. Wójtem Gminy W., Burmistrzem Miasta i Gminy J. oraz Burmistrzem Miasta i Gminy S. Starosta J. odmawiając przedsiębiorcy zezwolenia powołał treść art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a i b oraz ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), dowodząc, iż odstępy czasowe pomiędzy kursami innych przewoźników obsługujących linie komunikacyjne i Z. P. są zbyt krótkie i nie odpowiadają ustalonym w czasie kilkuletniej koordynacji rozkładów jazdy zasadom zaakceptowanym przez przewoźników i Zarząd Powiatu. Na projektowanej linii o długości 40km przewozy osób wykonuje P. J. a na odcinku 25km, zezwolenie otrzymał inny przewoźnik wykonujący 8 kursów dziennie. Analiza sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób dokonana przez Starostwo Powiatowe w J. wykazała, iż procentowe wykorzystanie środków transportu przewoźnika P. w J. wynosi od 9,15% do 15,99%, a w przypadku przewoźnika D.W. - od 9,20% do 10,18%. Zakład Przewozów Regionalnych w K. wykazuje procentowe wykorzystanie składu w Kierunku J.-S. w granicach od 8% do 20%, a w kierunku S.-J. od 7% do 41%. Z uwagi na niski stopień wykorzystywania taboru samochodowego i kolejowego zwiększenie liczby przewoźników spowoduje zagrożenie, a w konsekwencji utratę rentowności już funkcjonujących przewoźników. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż Z.P. nie uzyskując zezwolenia na linię J.-K.-S. o czym świadczy decyzja go Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] zmodyfikował swój wniosek przedłużając linię komunikacyjną o 15km do miejscowości P. W odwołaniu od decyzji Starosty J. Z.P. podnosił, że w opinii społeczności lokalnej popartej stosownymi listami, istnieje potrzeba uruchomienia wnioskowanej przez niego linii komunikacyjnej uzasadniona dowozem ludzi do pracy i młodzieży do szkół. Z dalszych argumentów odwołującego wynika, iż: - proponowaną przez niego linię komunikacyjną obsługuje tylko jeden przewoźnik tj. P.J. a Starosta nie uwzględnił, że większość wykonywanych przez tego przewoźnika kursów J.-S. odbywa się przez W. i tylko 4 kursy pokrywają się z jego trasą; -analiza odnośnie przewozów regionalnych PKP została oparta o nieaktualny rozkład pociągów; -organ I instancji bezkrytycznie dał wiarę twierdzeniom przewoźnika D.W. w kwestii opłacalności przewozów pasażerskich na linii komunikacyjnej S.-K.-J., albowiem wyliczenia dokonane w oparciu o przedstawione przez niego dane wykorzystania miejsc pasażerskich w stosunku do natężenia ruchu wskazują, iż powinien ponosić tylko straty. Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie wskazało, iż przepisy stanowiące podstawę merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie dają ustawową możliwość odmowy wydania zezwolenia w określonych przez ustawodawcę sytuacjach, przy czym organ rozstrzyga w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca chroni przewoźników istniejących linii regularnych przed zagrożeniem, jakie stworzyłoby udzielanie zezwoleń bez analizy potrzeb w tym zakresie i sytuacji ekonomicznej pod kątem rentowności świadczonych usług. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji nie narusza prawa, albowiem w toku postępowania wyjaśniającego została dokonana analiza sytuacji rynkowej w zakresie przewozu osób a zgromadzony materiał dowodowy świadczy o tym, że projektowana przez Z.P. linia regularna w znacznej jej długości tj. na odcinku 25km stanowić będzie zagrożenie dla istniejących przewoźników. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji w kwestii dopuszczalnych różnic czasowych pomiędzy poszczególnymi kursami autobusów, stwierdzając, iż przyjęte zasady nie mają umocowania w przepisach prawa. Na decyzję go Kolegium Odwoławczego z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył Z.P. T. w J. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty J. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, art. 7 kpa, poprzez tendencyjną, jednostronnie niekorzystną dla skarżącego ocenę stanu faktycznego polegającą na przyjęciu, że linia J.-P. jest obsługiwana przez więcej niż jednego przewoźnika, gdy faktycznie na w/w trasie przewozy regularne wykonuje tylko jeden przewoźnik a linia PKP J.-S. ma inny przebieg nie związany bezpośrednio z trasą usług drogowych oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 22a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo przewozowe poprzez błędną wykładnię przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia. Skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu precyzując, że na 19 kursów na trasie J.-S. 15 kursów przebiega przez W. czyli inną trasą niż wnioskowana przez niego. Twierdzi również, że analiza Starosty J. dotycząca przewozów D.W. na dzień 5.08.2005r. opiera się na pojeździe o pojemności 32 osób, gdy tymczasem w rozkładzie jazdy z dnia 8.03.2005r. widnieje pojazd o pojemności 19 osób, a nadto przewoźnik ten w listopadzie 2005r. do obsługi komunikacyjnej w/w linii uruchomił autobus o większej pojemności miejsc oraz zatrudnił dodatkowo kierowców, co przeczy jego twierdzeniom o spadku ilości przewożonych pasażerów. Odpowiadając na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z argumentacją jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według zaś treści art. 135 cyt. ustawy, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że decyzja go Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty J. zostały wydane z naruszeniem prawa i z tego powodu nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Naruszenie prawa będące podstawą uchylenia decyzji polega na tym, że organy orzekające rozstrzygnęły sprawę bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych dających podstawę do zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a i b ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Stosownie do dyspozycji art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a i b ustawy z dnia 6 września 2001r., właściwe do wydawania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym organy mogą odmówić jego udzielenia, jeżeli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych , z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników ( lit.a pkt 2 ust. 1 art. 22a); zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych (lit. b pkt 2 ust. 1 art. 22a). Za słuszne co do zasady należy uznać stanowisko go Kolegium Odwoławczego, że decyzja wydana na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a i b ustawy z dnia 6 września 2001r. jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie ale nie ma nakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Element uznaniowości nie świadczy jednak o tym, że decyzja polega na zupełnej dowolności działania organu. Decyzje wydawane według uznania administracyjnego podlegają kontroli sądowej pod względem ich zgodności z prawem, albowiem wymaga zbadania to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy przy wydawaniu decyzji nie przekroczono granic uznania administracyjnego oraz czy prawidłowo uzasadniono - w zgodzie z art. 7 kpa - wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Według zasad zawartych w art. 7 kpa, organy administracji publicznej w toku postępowania są zobowiązane przestrzegać prawa, podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W rozpatrywanej sprawie w ocenie Sądu organy administracyjne nie w pełni kierowały się wymienionymi zasadami, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jako dowód przesądzający o odmowie udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej J.-K.-S.-P. organ odwoławczy przyjął analizę sytuacji rynkowej w zakresie przewozu osób z dnia 5.08.2005r. Zgodnie bowiem z treścią ust. 3 powołanego art. 22a, podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100km, w szczególności w zakresie zwiększania pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Ze sporządzonego przez organ I instancji dokumentu nie wynika w oparciu o jakie dowody poczyniono ustalenia odnośnie wykorzystania miejsc pasażerskich na wnioskowanej linii. Samo podanie przez zainteresowanych tj. P. w J., D. W. oraz PKP Z.P.R. danych wskazujących średnią dzienną ilość osób przypadających na kurs i formułowanie w oparciu o te dane ogólnych wniosków jest niewystarczające i nie umożliwia Sądowi weryfikacji prawidłowości dokonanej analizy. Ponadto w myśl ust. 3 art. 22 analiza powinna m.in. zawierać dane dotyczące pojemności i zwiększania pojemności pojazdów istniejących przewoźników. Tych elementów brak w opracowanej przez Starostwo J. analizie, natomiast w ocenie Sądu ma to istotne znaczenie zwłaszcza w kontekście podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów o zwiększaniu pojemności pojazdów przez przewoźnika D. Wasika i zatrudnianiu nowych kierowców. O ile takie zdarzenia miały miejsce, powinny być objęte analizą organu i ocenione w decyzji. Za wymagające wyjaśnienia uznać należy również argumenty skarżącego dotyczące wykonywania przez P. J. tylko 4 kursów po tej samej trasie co zgłoszona przez skarżącego, w sytuacji gdy jak twierdzi, na 19 kursów na trasie J.-S., 15 kursów przebiega przez W. czyli inną trasą niż zaproponowana przez skarżącego. W rozpoznawanej sprawie nie zostało zatem wykazane że proponowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz że wpłynie ujemnie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. Wydanie w tych warunkach decyzji świadczy o jej wadliwości, jest ona bowiem przedwczesna, jako wydana bez wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji mając na względzie podniesione wyżej uwagi, uzupełni materiał dowodowy i w oparciu o art. 22a ust. 1 i 3 ustawy o transporcie drogowym wyda stosowne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c", art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).