II SA/Ke 84/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów uchyla zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...], po rozpatrzeniu zażalenia M.P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], wstrzymujące budowę samowolnie zrealizowanego murowanego budynku o wymiarach w rzucie 10,3 x 5,0 m znajdującego się na działce nr ewid. [...] w W. gm. G. oraz nakładające na M.P. obowiązek przedstawienia w terminie do 28 lutego 2018 r. wymienionych w postanowieniu dokumentów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dokonał kontroli, w wyniku której ustalono, że na działce nr ewid. [...] w W. wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...] znajduje się murowany, parterowy budynek o wymiarach w rzucie: 10,3 x 5,0 m. Konstrukcja dachu budynku jest drewniana, jednospadowa. Pokrycie dachu wykonane jest z eternitu falistego. Obecny podczas kontroli M.P. oświadczył, że budynek ten wybudował w latach 1992-1993 bez dopełnienia czynności formalno-prawnych. Oświadczył ponadto, że poprzednio w miejscu tego budynku znajdował się budynek obory, który w 1992 r. został rozebrany, a po jego rozbiórce pozostały jedynie fundamenty, które posłużyły do wzniesienia kontrolowanego budynku. Do protokołu kontroli oświadczenie złożył również T.K., który zeznał, że kontrolowany budynek wybudowany został w 1997 r. W związku z rozbieżnościami, co do daty budowy budynku stanowiącego przedmiot postępowania, organ I instancji wezwał M.P. i T.K. do przedłożenia dowodów potwierdzających złożone podczas kontroli oświadczenia dotyczące daty jego budowy. W odpowiedzi M.P. poinformował, że dowody, o których mowa w wezwaniu zostały przez niego przedstawione w 2010 r. w ramach postępowania, które dotyczyło budynku gospodarczego z pomieszczeniem kotłowni bezpośrednio przylegającego do budynku, w stosunku do którego zostało obecnie wszczęte postępowanie. Z kolei T.K. na potwierdzenie swoich zeznań powołał się na ustalenia PINB dotyczące budynku gospodarczego z pomieszczeniem kotłowni przylegającego do rozpatrywanego obecnie budynku. Wobec powyższego organ I instancji dokonał analizy akt dotyczących budynku gospodarczego z pomieszczeniem kotłowni, który to budynek przylega południową ścianą do obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Inspektor Wojewódzki podkreślił, że w aktach powyższej sprawy znajdują się protokoły przesłuchań świadków sporządzone na okoliczność ustalenia daty budowy budynku gospodarczego z pomieszczeniem kotłowni. Jak ustalił organ I instancji z protokołów tych wynika jednoznacznie, że rozpatrywany budynek o wymiarach w rzucie 10,3 x 5,0 m zrealizowany został w latach 1997-1998. W rezultacie tych wszystkich ustaleń organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie. Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolną, tj. wykonaną bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę - budową murowanego budynku. Dodał, że analizując zeznania świadków znajdujące się w aktach sprawy, które dotyczą daty budowy zarówno budynku gospodarczego z pomieszczeniem kotłowni jak i przyległego do niego budynku gospodarczego, podziela ustalenia PINB, zgodnie z którymi rozpatrywany budynek gospodarczy został wybudowany w latach 1997-1998. O powyższym fakcie świadczy również operat pomiarowy znajdujący się w aktach sprawy, z którego wynika, że w roku 1992 na działce nr ewid. [...] wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...] znajdował się wyłącznie budynek (obory) znacznie krótszy od budynku istniejącego obecnie na tej działce, co stoi w sprzeczności z oświadczeniem M.P. złożonym do protokołu kontroli, zgodnie z którym w 1992 r. dokonał on rozbiórki budynku obory pozostawiając fundamenty, które w tym samym roku wydłużył do wymiaru 10,30 m. Ponadto w aktach sprawy znajdują się zdjęcia wykonane od strony działki nr ew id. [...], na których zgodnie ze złożonym przez T.K. oświadczeniem uwidoczniona jest ściana murowana budynku, który został rozebrany przez M.P. (zdjęcie wykonane w 1990 r.) a także ściana budynku wykonanego przez M.P. w latach 1997-1998 (zdjęcie wykonane w 2009 r.) Na zdjęciach tych można dostrzec wyraźną różnicę w zastosowanym do budowy materiale oraz sposobie wykonania spoin co świadczy o tym, że po 1990 r. doszło do rozbiórki budynku pierwotnego oraz odbudowy i rozbudowy budynku gospodarczego, a zatem zeznania świadków powołanych przez M.P., którzy twierdzili, że budynek gospodarczy został wybudowany w latach 60- tych czy też 80-tych, a następnie został dokonany jedynie jego remont, nie są wiarygodne. Inspektor Wojewódzki stwierdził, że ze względu na fakt, że omawiana samowola wykonana została po 1 stycznia 1995 r., to zastosowanie będą miały przepisy art. 48-49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Dodał, że po ustaleniu, że spełnione zostały przesłanki do legalizacji omawianego budynku gospodarczego organ I instancji zasadnie wszczął w tej sprawie postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego treść art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wskazuje, że zasadnie i zgodnie z prawem PINB również wydał zaskarżone postanowienie Odnosząc się do treści zażalenia, że ustalenia organu I instancji, co do daty budowy są sprzeczne z treścią mapy sytuacyjno - wysokościowej wykonanej przez geodetę w 1992 r. na potrzeby budowy wodociągu grupowego w W. organ odwoławczy zauważył, że na mapie tej naniesiony jest budynek gospodarczy, który w swych wymiarach i lokalizacji odpowiada budynkowi obory, który jak zeznał podczas kontroli sam skarżący został rozebrany, a na jego fundamentach został wybudowany obecny budynek gospodarczy. Zatem przedłożona przez skarżącego mapa świadczy jedynie o tym, że w 1992 r. istniał jeszcze budynek obory nie zaś o tym, że budynek gospodarczy w obecnym kształcie został wybudowany w tym roku. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy wskazał, że należało orzec jak w osnowie, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa w brzmieniu obowiązującym sprzed 1 czerwca 2017 r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia, M.P. zarzucił naruszenie: art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa poprzez brak dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie daty budowy budynku, dokonanie wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do właściwego załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony; art. 78 kpa poprzez nieuwzględnienie żądania strony oraz nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność mającą istotny wpływ na wynik sprawy; art. 136 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wydając zaskarżone postanowienie organ II instancji podzielił ustalenia organu I instancji, że sporny budynek został wybudowany w latach 1997-1998 i wynika to jednoznacznie z protokołów przesłuchania świadków w postępowaniu prowadzonym przez PINB znak: [...]. Autor skargi stwierdził, że powyższe postępowanie dotyczyło innego budynku (co prawda sąsiedniego) i w sprawie tego innego budynku świadkowie byli przesłuchiwani, a po wtóre przesłuchiwani byli wówczas także świadkowie, którzy zeznawali całkowicie odmiennie. Według organu II instancji za budową w latach 1997-1998 mają przekonywać zdjęcia przedstawione przez T.K. oraz operat pomiarowy z 1992 r. Tymczasem z dokumentów tych wynika jedynie to, że w budynku po roku 1990 powstała od strony granicy działki nowa murowana ściana, a po roku 1992 długość budynku zwiększyła się o 2,3 m. Skarżący podkreślił, że tak istotnie było, w latach 1992-1993 budynek ten wyremontował i wydłużył poprzez wymurowanie na fundamentach dawnego gnojownika dodatkowego pomieszczenia o wymiarach w rzucie 2,3 x 5,0 m. Jednocześnie w ramach remontu wymienił podłużną ścianę budynku od strony granicy działki T.K. Poprzednia ściana tak jak i obecna są to ściany murowane wzniesione na tym samym fundamencie. W budynku po 1 stycznia 1995 r., kiedy to zaczęły obowiązywać przepisy aktualnej ustawy Prawo budowlane, nie wykonywał żadnych robót budowlanych i w konsekwencji przepisy tej ustawy nie powinny zostać zastosowane. Autor skargi także zarzucił, że nie został poinformowany o możliwości zapoznania się z pismem T.K. i odniesienia się do jego treści. Z kolei uzasadniając naruszenie art. 136 § 1 w związku z art. 78 kpa skarżący podał, że pomimo jego wniosku zawartego w zażaleniu, WINB nie przeprowadził dodatkowego postępowania dowodowego w postaci przesłuchania wskazanych świadków ani też nie zlecił przeprowadzenie tego postępowania PINB. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zawarte w skardze zarzuty były już analizowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przesłanką wydania zaskarżonego postanowienia było ustalenie przez organy, że budowa obiektu będącego przedmiotem tej sprawy miała miejsce w 1997 r., a więc już po wejściu w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. Data wzniesienia budynku jest istotna z uwagi na treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Swoje ustalenia, że budynek został wzniesiony w 1997 r. organy poczyniły na podstawie dowodów przeprowadzonych w sprawie [...], dotyczącej budynku sąsiedniego. Pomimo przesłuchania w tamtej sprawie szeregu świadków, których zeznania były różne, organ I instancji w niniejszej sprawie zeznań tych nie przeanalizował, ogólnie stwierdzając, że na wiarę zasługują tylko twierdzenia T.K. W zażaleniu skarżący zawarł wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań dwóch świadków, których oświadczenia dołączył do zażalenia. Organ odwoławczy do tego wniosku w ogóle się nie odniósł: nie przesłuchał tych świadków, ani też nie dokonał oceny podpisanych przez nich oświadczeń potwierdzających przedstawioną przez skarżącego wersję, a mianowicie, że będący przedmiotem tej sprawy budynek został wzniesiony na fundamentach starej obory w latach 1992-93. Organ odwoławczy na poparcie tezy odnośnie daty postawienia budynku odwołał się do dokumentacji fotograficznej z 2009 r. oraz operatu pomiarowego z 1992 r. Zauważyć jednak należy, że żaden z tych dowodów nie podważa twierdzeń skarżącego, że budowa miała miejsce w latach 1992-93. Zgodnie z art. 78 § 1 żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Stosownie do § 2 tego samego artykułu organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba, że mają one znaczenie dla sprawy. Jak już była o tym mowa na wstępie, data budowy obiektu ma w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 103 § 2 Prawa budowlanego istotne znaczenie. Natomiast jak wskazał między innymi NSA w wyroku z dnia 27 sierpnia 2009 r. w sprawie I GSK 8/09 (LEX nr 552772), sformułowania z art. 78 § 2 k.p.a. "jeżeli żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami" nie należy rozumieć dosłownie jako zakazu uwzględniania żądania strony dotyczącego dopuszczenia dowodu na obalenie tezy - zdaniem organu - już udowodnionej (wyjaśnionej). Oznaczałoby to, że strona będąca w zwłoce nie może dowodzić swojej tezy dowodowej, jeżeli zdaniem organu została już udowodniona odmienna teza. Byłaby to bowiem kara za zwłokę, której stosowanie byłoby uzależnione od poglądu organu na dotychczasowy wynik postępowania dowodowego. Skład orzekający pogląd ten w całości podziela. Organ administracji publicznej ma obowiązek dokładnie ustalić stan faktyczny i w tym celu obowiązany jest zebrać materiał dowodowy i dokonać jego oceny. Nie uwzględniając zawartego w zażaleniu wniosku dowodowego organ naruszył nie tylko przepisy art. 78 kpa, ale także przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa. Nadto przeprowadzona ocena już zebranego w sprawie materiału narusza art. 80 kpa. W szczególności zauważyć należy, że skoro zdaniem WINB z dowodów przeprowadzonych w sprawie dotyczącej budynku gospodarczego z kotłownią wynika, że budynek będący przedmiotem tej sprawy także został wzniesiony po 1 stycznia 1995 r., dlaczego organ nadzoru budowlanego prowadząc poczynając od 2010 r. postępowanie dowodowe w sprawie budynków znajdujących się na działce skarżącego nie wszczął wówczas postępowania dotyczącego tego budynku. Ponadto, jak wynika uzasadnienia postanowienia organu I, za wiarygodne uznał on twierdzenia T. K. , że budynek, którego dotyczy zaskarżone postanowienie został wzniesiony przed budynkiem, którego dotyczyło postępowanie w sprawie [...], tak więc sama okoliczność, że w tamtej sprawie ustalono, że budynek z kotłownią został postawiony pod rządem aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego nie może przesądzać o dacie budowy obiektu, którego dotyczy niniejsza sprawa. Reasumując, organ dopuścił się w tej sprawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Odnosząc się od zawartego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że zarzut ten na obecnym etapie jest przedwczesny. Bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w tym wypadku daty budowy obiektu nie jest możliwa ocena, czy organy dopuściły się w tej sprawie naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wyeliminować wskazane wyżej nieprawidłowości, a więc przeprowadzić dowody zawnioskowane przez stronę, a następnie dokonać wszechstronnej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego.