II SA/Ke 84/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Raków z dnia 29 marca 2018r. Nr XLIV/318/2018 w przedmiocie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność § 3 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Raków uchwałą z dnia 29 marca 2018 r., Nr XLIV/318/2018, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz.1875 ze zmianami) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 1840 ze zmianami), uchwaliła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Raków na 2018 rok, stanowiący załącznik do uchwały. W § 3 ust. 4 uchwalonego programu wskazano, że w przypadku ustalenia właściciela odłowionego zwierzęcia, wszystkimi kosztami związanymi z odłowieniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu, obciąża się dotychczasowego właściciela. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności § 3 ust. 4 załącznika do niej, Prokurator Rejonowy Kielce - Wschód w Kielcach zarzucił istotne naruszenie prawa - art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia dla ustanowienia aktu prawa miejscowego poprzez nałożenie na właścicieli odłowionych zwierząt obowiązku zwrotu Gminie wszelkich kosztów związanych z odłowieniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu w przypadku ustalenia właściciela odłowionego zwierzęcia. W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie przewiduje możliwości nakładania obowiązku zwrotu kosztów na właściciela wyłapanego zwierzęcia. W konsekwencji brak było podstaw do nałożenia takiego obowiązku w § 3 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. Tym samym postanowienie to zamieszczone zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Ponadto zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, koszty realizacji programu ponosi gmina. Zaskarżony zapis został więc umieszczony w programie nie tylko bez podstawy prawnej, ale także wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 11a ust. 5 ustawy. W odpowiedzi na skargę Rady Gminy Raków uznała ją za zasadną, przyznając, że ustawa w żaden sposób nie reguluje możliwości przerzucenia kosztów na właściciela, czy też zwrotu ich w trybie administracyjnym (w całości czy w części) w takich przypadkach. Organ dodał, że uchwała obowiązywała do końca 2018 r., a zakwestionowany w załączniku do uchwały zapis nie miał zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego (por. m.in. wyroki NSA z 24 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 725/17, z 13 marca 2013 r. sygn. II OPSK 37/13, z 30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16 – dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). W niniejszej sprawie, jako podstawę prawną jej podjęcia wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z tym drugim 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. 10 Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Jak wynika z zacytowanych wyżej przepisów, brak jest delegacji ustawowej, upoważniającej gminę do ustanowienia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uprawnienia dla gminy do obciążenia dotychczasowego właściciela odłowionego zwierzęcia wszystkimi kosztami związanymi z odłowieniem oraz zapewnieniem mu niezbędnej opieki. Takie upoważnienie nie wynika również z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, który zgodnie z utrwalonym stanowiskiem nie stanowi samodzielnej podstawy do stanowienia przez radę gminy aktów prawa miejscowego ani też podejmowania uchwał, a jedynie odesłanie do innych ustaw regulujących kompetencje rady gminy. Co więcej, jak wynika z regulacji zawartej w zacytowanym wyżej art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, koszty realizacji programu ponosi gmina. Tak więc tego typu regulacja, jaka została zamieszczona w § 3 ust. 4 zaskarżonego regulaminu nie tylko wykracza poza ustawowe upoważnienie, ale także jest sprzeczna z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność uchwały – jej załącznika - w zaskarżonej części, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. W tym miejscu dodatkowo wskazać należy, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest zarówno okoliczność, że program został uchwalony na 2018 r., w związku z czym przestał już obowiązywać jak i to, że zakwestionowana regulacja nie miała zastosowania, skoro bez wyeliminowania tej uchwały w zaskarżonej części poprzez stwierdzenie jej nieważności, § 3 ust. 4 Programu opieki nad zwierzętami...mógłby w dalszym ciągu mieć zastosowanie do kosztów związanych z odłowieniem zwierząt i zapewnieniem im opieki w 2018 r. Dlatego też brak jest podstaw do uznania, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe.