II SA/Ke 840/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Jacek Kuza,, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Referent stażysta Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2006 r. sprawy ze skargi ,,A." S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę. II SA/Ke 840/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) oraz art. 104 kpa, Starosta odrzucił zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi na nieruchomości o numerze ewidencyjnym 1592/1 położonej w O., zgłoszone przez A. S.A. w P. W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że wnioskodawca zgłosił zanieczyszczenie powierzchni ziemi na nieruchomościach położonych w O. motywując je tym, że spowodowane zostało przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., o jakiej mowa wyżej, przez inny podmiot - B. SA tj. spółkę, która na tym terenie prowadziła działalność w zakresie obrotu paliwami, a z dniem 7 września 1999 r. została wykreślona z rejestru. Organ podniósł, że przeprowadzone w sierpniu 2004 r. badania gruntu na terenie przedmiotowej stacji paliw nie dowodzą, aby zanieczyszczenie nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Poza tym, A. S.A w P. jest następcą prawnym B. S.A. w związku z tym nie spełniona została przesłanka wymieniona w art. 12 ust. 2 ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, aby sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S.A. w P. wniósł o jej uchylenie z uwagi na poszukiwanie materiałów archiwalnych mogących potwierdzić fakt zanieczyszczenia gruntów przed 2001r. oraz oczekiwanie na interpretację Ministra Środowiska w kwestii następstwa prawnego po B. S.A. Uzasadnienie swego stanowiska odwołujący upatrywał w rocznym terminie jaki ustawa przewiduje dla Starosty na podjęcie decyzji o wpisie do rejestru gruntów zanieczyszczonych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytaczając brzmienie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stwierdził, że zgłoszenie faktu zanieczyszczenia ziemi przez inny podmiot tj. B., A. jako władający powierzchnią ziemi na której nastąpiło zanieczyszczenie dokonał w dniu 30 czerwca 2004r. Faktem jest, że A. SA włada nieruchomością oznaczoną jako działka nr 1592/1 położoną w O. jako jej użytkownik wieczysty. W dniu 19 maja 1999 r. Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy Spółki B. S.A. podjęło uchwałę w sprawie połączenia spółki ze spółką C. S.A. poprzez przeniesienie całego majątku B. na C. w zamian za akcje, które C. wyda akcjonariuszom przejmowanej B. Tego samego dnia Zwyczajne Walne Zgromadzenie C. podjęło uchwałę o zmianie nazwy spółki na B. S.A., która następnie z dniem 3 kwietnia 2000 r. została zmieniona na A. S.A. Wskutek połączenia spółek, z chwilą wykreślenia spółki przejętej z rejestru handlowego tj. w dniu 7.09.1999r., w myśl art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, na spółkę przejmującą przeszły wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. Zatem w dniu 7.09.1999r. B. S.A., a później A. S.A. stał się następcą prawnym B. S.A. i kontynuatorem działalności prowadzonej przez przejętą spółkę.Ponadto przeprowadzone w sierpniu 2004 r. badania gruntu na terenie stacji paliw A. S.A. nr 698 w O. dokumentują wprawdzie stan zanieczyszczenia tego gruntu lecz nie dowodzą, że zanieczyszczenie to nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Jak dotąd, wnioskodawca takich badań nie złożył. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.S.A. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty z dnia [...], a nadto zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 12 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. poprzez błędne przyjęcie, że na A. S.A. spoczywa obowiązek rekultywacji opisanej w sentencji działki jako, że przejął on odpowiedzialność za szkody spowodowane w środowisku przez przejętą spółkę B. S.A. oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżąca spółka zakwestionowała pogląd organu odwoławczego, że A. S.A. jest następcą prawnym B. S.A. Zdaniem strony, przepis art. 12 ust. 1 ustawy stanowi lex specialis w stosunku do wszystkich powołanych przez organ przepisów dotyczących następstwa prawnego w zakresie publicznoprawnego następstwa administracyjnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie ustawy. Przepis ten ma działanie retroaktywne, a zatem rozstrzyga o stanie prawnym w dacie łączenia spółek, a także wcześniejszym. A. S.A. jest następcą prawnym B. S.A. pod tytułem ogólnym co nie oznacza, że takie następstwo obejmuje prawa i obowiązki z zakresu prawa administracyjnego. Skarżąca stwierdziła, że przyjmuje się powszechnie, iż dopuszczalność przejścia praw i obowiązków administracyjnych na inną osobę wymaga wyraźnego przepisu ustawy i szczegółowo zaprezentowała poglądy wyrażane w doktrynie przez J.Starościaka, S.Kasznicę, Grzegorza Łaszczycę, Pawła Sasiaka i A.Szumańskiego. Ten ostatni autor, w publikacji "Łączenie się spółek w świetle kodeksu spółek handlowych" wskazywał, że dopiero ustawa z dnia 15 września 2000r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037) wprowadziła w art. 494 § 2 zasadę sukcesji administracyjnej, przy czym następstwo prawne w tym zakresie jest ograniczone przepisami tego kodeksu (Prawo Spółek, marzec 2001r., str.18). Nigdy zatem zasada generalnej sukcesji administracyjnej w przypadku łączenia się spółek nie była nieograniczona. Na poparcie tego poglądu skarżąca przywołała także dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 1996 r., sygn. akt S.A./Wr 3617/95 oraz z dnia 9.04.1999r. S.A./Kr 1413/97, Lex nr 37229 gdzie stwierdzono, że w zakresie obowiązków publicznoprawnych (podatkowych) w sytuacji następstwa prawnego pod tytułem ogólnym, dla powstania takiego obowiązku konieczne jest istnienie szczegółowej podstawy prawnej. Strona skarżąca wywodzi również, iż w dacie połączenia się spółek obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego nie był stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym. Obowiązek ten był regulowany przepisem art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska i obowiązywał do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r.- Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz.627 ze zm.), która wprowadziła w art. 102 ust. 1 zasadę odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi. Odpowiedzialność ta jest modelowym przykładem rzeczowego stosunku administracyjnego. Obowiązek ten przechodzi na każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości wskutek nabycia tytułu prawnego do nieruchomości. Wprowadzenie nowej zasady odpowiedzialności, opartej na konstrukcji rzeczowego stosunku administracyjnoprawnego, bez przepisów przejściowych, byłoby niezgodne z zasadami państwa prawa, toteż w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. ustawodawca udzielił władającym terminu na zgłoszenie zanieczyszczeń wywołanych przez inną osobę. Należy przyjąć, że przepis ten jest lex specialis w stosunku do wszystkich innych zasad odpowiedzialności administracyjnej z zakresu ochrony środowiska. Oznacza to, że A. S.A. odpowiada za szkody w środowisku wyrządzone przez B. na podstawie przepisów prawa cywilnego, ale nie na podstawie przepisów o odpowiedzialności publicznoprawnej za rekultywację powierzchni ziemi. Ponadto, ustawodawca w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. określił obowiązek zgłaszającego jako złożenie wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby oraz opisu okoliczności wskazujących, że sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot. Nałożył zatem obowiązek potwierdzenia faktu zanieczyszczenia ziemi, nie zaś obowiązek złożenia wyników badań, z których wynikałoby kto konkretnie i w jakiej dacie spowodował zanieczyszczenie. Ponieważ w poprzednich latach, w okresie funkcjonowania B., nie było normatywnie określonych zasad i obowiązków w zakresie dokumentowania stanu zanieczyszczenia nieruchomości, nie można domagać się od wnioskodawcy dostarczenia dowodów z okresu, kiedy władająca gruntem była spółka B. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, iż wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze, kwestionowane decyzje nie rozstrzygają o obowiązku A. S.A co do rekultywacji, lecz o odrzuceniu zgłoszenia o jakim mowa w art. 12 ust. 1 ustawy. Bezzasadny jest również zdaniem organu zarzut, iż przedmiotem rozstrzygnięcia było ustalenie proporcji partycypowania A. S.A. w kosztach usuwania zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonych decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym samym, Sąd nie dopatrzył się podstaw uzasadniających konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W sprawie należy odnieść się do dwóch, najistotniejszych dla jej wyniku kwestii: - pierwsza z nich dotyczy interpretacji przepisu art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U.nr 100, poz. 1085ze zm.)-zwanej dalej ustawą. W szczególności chodzi o ustalenie, czy zgłaszający fakt zanieczyszczenia A. S.A. jest następcą prawnym poprzedniego użytkownika stacji w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych i czy następca prawny jest "innym podmiotem" w rozumieniu tego przepisu, - druga dotyczy oceny, czy wnioskodawca składający wniosek na podstawie art. 12 ustawy, zobowiązany jest do wykazania, że sprawcą zdarzeń powodujących zanieczyszczenie ziemi, był inny podmiot. Zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 1 ustawy, władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 1.10.2001r.) , na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004r. Interpretując powyższy przepis, Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela poglądu skarżącej spółki, iż stanowi on lex specialis w stosunku do przepisów dotyczących następstwa prawnego, a w szczególności, iż następstwo pod tytułem ogólnym nie oznacza jednocześnie publicznoprawnego następstwa administracyjnego. Przyjęcie takiego stanowiska oznacza w praktyce zwolnienie A. S.A. z obowiązku rekultywacji gruntów - przy założeniu, że ich zanieczyszczenia dokonał poprzednio gospodarujący na przedmiotowej nieruchomości podmiot, jakim jest B. S.A. Nie ulega przy tym wątpliwości, że następcą prawnym tego ostatniego jest skarżąca spółka. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wynika w sposób bezsporny, iż połączenie spółek: B. S.A. w W. i C. S.A. w P.nastąpiło w trybie obowiązującego wówczas ( a aktualnie już uchylonego ) art. 465 § 3 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy ( Dz.U. nr 57, poz. 502 ze zm.), poprzez przeniesienie całego majątku B. S.A. z siedzibą w W. na C. S.A. z siedzibą w P., która równocześnie zmieniła nazwę na A. S.A. Z chwilą wykreślenia z rejestru w dniu 7 września 1999r. spółki przejętej (B.), na spółkę przejmującą (A. S.A.) przeszły stosownie do art. 465 § 3 Kh wszystkie jej prawa i obowiązki. Wykreślenie z rejestru oznacza, że spółka przejęta traci byt prawny, a jej majątek czynny i bierny przechodzi w drodze sukcesji uniwersalnej na spółkę przejmującą. Skutek ten następuje z mocy prawa. Przez sukcesję uniwersalną rozumie się zatem tego rodzaju następstwo prawne ("pod tytułem ogólnym"), w którym następca prawny wstępuje w ogół praw stanowiących cały lub co najmniej prawnie wyodrębniony majątek swego poprzednika. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie art. 465 § 3 K.h. dotyczącym sukcesji uniwersalnej przyjmowano, że wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20.04.1999r. sygn II SA 7091/98, M.Podat.1999/11/40; z dnia 27.11.1995r. SA/Gd 2508/94, POP 1997/5/169; z dnia 11.02.2003r. I SA/ Łd 955/01, ONSA 2004/1/29- glosa aprobująca B.Draniewicz, Pr.Spółek 2004/9/54, wyrok z dnia 29.08.2000r. SA/Bk 957/99, Lex nr 44746). Stanowisko prawne wyrażone w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd w sprawie niniejszej podziela w całości. W szczególności podkreślić należy, że skoro powołany już przepis art. 465 § 3 dawnego Kodeksu handlowego mający rangę ustawową mówił o wstąpieniu przez spółkę przejmującą we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, to nie ma powodów do ograniczenia zasięgu tego następstwa tylko do zakresu stosunków cywilnoprawnych. Jeśli zaś chodzi o regulację dotyczącą art. 12 ustawy, to pojawia się jeszcze jeden argument przemawiający za słusznością wyrażonego wyżej poglądu, wynikający z wykładni celowościowej tego przepisu. Trudno bowiem sobie wyobrazić, aby racjonalny ustawodawca dokonał zapisu takiej normy, w której podmiot przejmujący cały majątek i zobowiązania podmiotu przejmowanego ( a więc niewątpliwy następca prawny w znaczeniu sukcesji uniwersalnej ), nie ponosi odpowiedzialności za zniszczenie powierzchni ziemi dokonane przez swojego poprzednika, tym bardziej, że konsekwencją takiego rozwiązania musi być przejęcie obowiązku rekultywacji przez podmiot publiczny, jakim jest starosta (art. 12 ust. 1 in fine ustawy w zw. z art. 102 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraża pogląd, ze następstwo prawne w przypadku łączenia spółek, a więc sukcesja uniwersalna w rozumieniu art. 465 § 3 K.h., wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. Co za tym idzie, B. S.A., jako poprzednik prawny skarżącej spółki nie jest innym podmiotem, o jakim mowa w art. 12 ustawy. Już z tego powodu, zaskarżoną decyzję należy uznać za trafną i odpowiadającą prawu. Pozostaje do rozstrzygnięcia druga kwestia, o jakiej była mowa na wstępie, a mianowicie, czy wnioskodawca składający wniosek na podstawie art. 12 ustawy, zobowiązany jest do wykazania, że sprawcą zdarzeń powodujących zanieczyszczenie ziemi, był inny podmiot. Przepis ust.2 tego przepisu stanowi, że do zgłoszenia należy załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Ponieważ postępowanie z art. 12 ustawy wszczynane jest tylko na wniosek, dlatego do wnioskodawcy należy wykazanie, iż zanieczyszczenie gleby spowodowane zostało przez inny podmiot. On też, jako osoba zainteresowana pozytywnym wynikiem sprawy, winien w tym zakresie przejawiać stosowną inicjatywę dowodową. Taki rozkład ciężaru dowodu wydaje się oczywisty, tym bardziej, że ustalenie powyższego jako przesłanki ustawowej wynikającej z treści art. 12 ustawy, jest niezbędne dla uwzględnienia wniosku. Cytowany ustęp 2 przywołuje jedynie podstawowy dowód, jakim jest potwierdzenie zanieczyszczenia gleby lub ziemi odpowiednimi wynikami badań ( bez czego w ogóle nie ma mowy zastosowaniu normy przepisu, o jakim mowa wyżej ), ale to nie oznacza, że jedynie do takich dowodów ma ograniczyć się postępowanie w sprawie. Ponieważ chodzi o rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, nie ma podstaw, aby przy jej rozpoznaniu wyłączyć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, także co do postępowania dowodowego. Chodzi bowiem o to, aby na podstawie przedstawionych i zaoferowanych przez wnioskodawcę dowodów można było ustalić, że spełnione zostały przesłanki z art. 12 ust. 1 ustawy. Wyniki badań przedłożone przez skarżącą spółkę wskazują jedynie na to, że na terenie przedmiotowej działki w sierpniu 2004 r. występowało zanieczyszczenie gruntu produktami ropopochodnymi. Ta niekwestionowana okoliczność wcale jednak nie oznacza, że dopuszczalne stężenie substancji szkodliwych dla środowiska nastąpiło przed wejściem w życie ustawy, czyli przed dniem 1 października 2001 r.- tym bardziej, że przez cały czas prowadzona była w tym miejscu stacja benzynowa. Fakt, że poprzednikiem prawnym skarżącej była spółka B., która - jak wynika z treści skargi - eksploatowała stację "bez zastosowania nowoczesnych technologii i zabezpieczeń przed przenikaniem produktów naftowych do gruntu" nie przesądza jeszcze o tym, iż działalność tej właśnie spółki spowodowała zanieczyszczenia gruntu. Nowoczesne technologie stosowane były przez B. także pod koniec lat 90-tych ubiegłego wieku, co przyznała sama skarżąca wycofując z tego powodu swój pierwotny wniosek odnośnie innej nieruchomości położonej w O. -stacja paliw 1162. Z treści pisma złożonego do organu I-szej instancji dnia 30 sierpnia 2004 r. wynika, że badania przeprowadzone na tym terenie już po złożeniu wniosku, nie potwierdziły w ogóle faktu zanieczyszczenia gleby. Sama okoliczność, że na terenie innej stacji, w O., zanieczyszczenie takie występowało w sierpniu roku 2004, nie może zatem dawać podstaw do ustalenia, iż spełnione zostały przesłanki ustawowe, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 ustawy. Jest to drugi powód, dla którego wniosek złożony przez skarżącą nie mógł zostać uwzględniony przez organy obu instancji. Tym samym, z przyczyn wskazanych wyżej, chybiony jest zawarty w skardze zarzut dotyczący naruszenia w toku postępowania art. 7 i 77 kpa. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ).