II SA/Ke 840/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012r. sprawy ze skargi B.I. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B.I. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] znak: [...] wydanym na podstawie art. 134 i art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez B. I. od pism Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] znak: [...] oraz z dnia [...] znak: [...] w sprawie montażu nowych anten na działce Nr 85/3 w miejscowości P. 117B Gm. B.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że stanowisko organu I instancji zostało wyrażone po interwencji B. I. w kwestii montażu nowych anten krótkofalowych na działce nr 85/3 stanowiącej własność W. i R. W.. W opisanych wyżej pismach z dnia 17 i [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej PINB) stwierdził, że luźno ustawione na ziemi anteny nie stanowią obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b oraz art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Brak zatem podstaw do zajęcia się sprawą w oparciu o przepisy tej ustawy. Organ II instancji uznał, że "odwołanie", złożone przez B. I. od pism PINB nie ma charakteru środka zaskarżenia, albowiem ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują podstaw do wniesienia odwołania od pisma. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) anteny krótkofalarskie nie przymocowane trwale do gruntu, nie są obiektami budowlanymi, nie są również urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem (budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym) – nie zapewniają zgodnie z definicją możliwości użytkowania tych obiektów. W tych okolicznościach faktycznych organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji o braku podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. W ocenie WINB skoro od pisma nie przysługuje odwołanie to zasadnym jest stwierdzenie na zasadzie art. 134 w zw. z art. 144 niedopuszczalności odwołania B. I.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie WINB z dnia [...] B. I. wniosła o jego uchylenie oraz wcześniejszych decyzji PINB oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu rażące naruszenie prawa tj. art. 1 pkt 1, art. 104, art. 107 § 1, art. 127 § 1 art. 134 kpa. Autorka skargi stwierdziła, iż wbrew twierdzeniom WINB pisma PINB mają charakter decyzji, albowiem zawierają oznaczenie organu i adresata aktu/pisma rozstrzygające o sprawie i podpis upoważnionego pracownika. W zakresie w jakim decyzja powinna zawierać niezbędne elementy, poglądy w orzecznictwie są jednolite. W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 18.01.2012r. Skarżąca nie zgodziła się z zaprezentowaną wykładnią organu odnośnie anten na działce nr 85/3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego dającego podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania (zażalenia) byłoby uzasadnione w przypadku ustalenia, że w niniejszej sprawie nie występuje decyzja (lub postanowienie), od której przepisy prawa przewidują możliwość wniesienia środka zaskarżenia. Stanowisko WINB, że organ załatwia sprawę w formie pisma, gdy brak jest podstaw do jej wszczęcia i prowadzenia nie zasługuje na akceptację. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2 art. 61 a k.p.a.). Przepis art. 61 a został dodany w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 10 stycznia 2011 r.) i obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2010r. Powyższa regulacja oznacza więc, że ustalenie przez organ braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego następuje w prawem przepisanej formie tj. postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Jak wynika z akt sprawy B. I. pismem z dnia 19 lipca 2010r. poinformowała PINB w O. m o zainstalowaniu na działce R. W. oprócz urządzenia na dachu, anten na tyłach budynku. W związku z tymi działaniami zwróciła się o podjęcie stosownych działań mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, prawomocną decyzją Wójta Gminy B. oraz wyrokiem WSA w Kielcach. W piśmie z dnia 17 sierpnia 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. m wskazał, że nie znalazł podstaw prawnych do podjęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, zaś w kolejnym piśmie z dnia 31 sierpnia 2010r. stwierdził, iż nie znalazł podstaw do zajęcia się poruszaną przez B. I. sprawą w myśl przepisów prawa budowlanego. Konsekwentnie należy więc przyjąć, że wymienione pisma stanowiły w istocie odmowę wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie anten na działce Nr 85/3, albowiem ich treść odpowiadała regulacji zawartej w art. 61a k.p.a. Przepis art. 124 k.p.a. określa, że postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Ponadto stosownie do § 2 powołanego artykułu, postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Doktryna i orzecznictwo wypracowały zgodne stanowisko, (które można również odnieść do postanowień), iż niezbędnymi elementami decyzji są: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. pod względem formalnym zawierają minimum elementów, wymienionych enumeratywnie w art. 124 § 1 k.p.a., które powinno zawierać postanowienie. Z treści powołanych pism wynika że zawierają datę, oznaczenie organu właściwego do załatwienia sprawy, rozstrzygnięcie oraz podpis organu, to zaś oznacza, że pismom tym można przypisać charakter postanowienia, od których przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 61 a § 2 przewidują możliwość wniesienia zażalenia. W konsekwencji należy uznać, że stanowisko PINB wyrażone w pismach podległo zaskarżeniu do organu II instancji. Skoro zaś ten organ stwierdził niedopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia, to zaskarżone postanowienie jako niezgodne z art. 134, art. 61a kpa, należało uchylić. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności organ powinien dokonać oceny, czy w sprawie istnieją przesłanki określone w art. 61a k.p.a. uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Wymienione wyżej naruszenie prawa procesowego, jako że miało wpływ na wynik sprawy, spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c " p.p.s.a.