II SA/Ke 841/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata A. J. kwotę 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych, w tym VAT w kwocie 110,40 (sto dziesięć 40/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia 5 sierpnia 2016 r. znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołania T. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 27 października 2015 r. znak: [...] nakazującej A. G. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ew. 533/3 (poprzednio 533/1) w miejscowości M., gm. P., ze wskazaniem, że dokończenie budowy przedmiotowego budynku wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Starosty, a wykonywanie robót budowlanych pomimo nakazu ich zaniechania, spowoduje wydanie nakazu rozbiórki części budynku zrealizowanego po dacie doręczenia inwestorowi niniejszej decyzji - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o umorzeniu postępowania organu I instancji w przedmiocie zaniechania. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 9 czerwca 2011 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na działce nr 533/1 w miejscowości M., gm. P., w toku której ustalono, że realizowana jest tam, w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia 4 lutego 2011 r. znak: [...], budowa budynku gospodarczo-garażowego. Odstępstwa od pozwolenia na budowę dotyczyły: – zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, polegającego na oddaleniu budynku gospodarczo - garażowego od realizowanego budynku mieszkalnego w kierunku południowym na odległość 11,4 m, podczas gdy projekt zagospodarowania działki przewidywał usytuowanie budynku w odległości 7,78 m, wobec czego obiekt ten został przybliżony do zachodniej granicy działki; – charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, to jest powierzchni zabudowy i kubatury, polegających na tym, że realizowany budynek posiada wymiary w rzucie: 10 x 5,2 m (52 m2), podczas gdy projekt budowlany przewidywał budynek o wymiarach w rzucie 11 x 6 m (66 m2), a tym samym zmianę kubatury budynku z 180,84 m3 (66 x 2,74) na 142,48 m3 (52 x 2,74). Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2011 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 2-5 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane ("UPb"), organ I instancji nakazał inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową ww. budynku na etapie zrealizowanych murowanych ścian parteru i stropu nad parterem, nakładając jednocześnie na A. G. obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotychczas wykonanych robót. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 UPb, Starosta uchylił swoją decyzję z dnia 4 lutego 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Decyzją z dnia 11 kwietnia 2012 r. PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku gospodarczo - garażowego realizowanego usytuowanego na działce nr ewid. 533/1, udzielił A. G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją ww. inwestycji – zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji) oraz nałożył na A. G. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. W podstawie prawnej powołano m. in. art. 51 ust. 4 UPb. Powyższą decyzję w trybie odwoławczym utrzymał w mocy WINB decyzją z dnia 26 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 24 października 2012 r. sygn. II SA/Ke 554/12 oddalił zaś skargę T. B. na to rozstrzygnięcie. Decyzją z dnia 25 lutego 2015 r. Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału działki nr 533/1, w wyniku czego powstały działki nr 533/3 (na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt) i nr 533/4. Uwzględniając wniosek inwestora PINB decyzją z dnia 3 sierpnia 2015 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia 11 kwietnia 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Postanowieniem z dnia 21 września 2015 r. WINB stwierdził uchybienie przez T. B. terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji z dnia 3 sierpnia 2015 r. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. [...], WSA w Kielcach oddalił zaś skargę T. B. na to postanowienie. Po wniesieniu skargi do Sądu, PINB wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 27 października 2015 r., podając w podstawie prawnej m.in. art. 51 ust. 1 pkt 1 UPb, przy czym postanowieniem z dnia 25 listopada 2015 r. sprostował z urzędu błąd pisarski polegający na błędnym podaniu znaku sprawy. W toku postępowania odwoławczego pismem z dnia 3 grudnia 2015 r. WINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3 sierpnia 2015 r., wskazując, że odwołanie od decyzji z dnia 27 października 2015 r. zostanie załatwione po zakończeniu postępowania nadzwyczajnego. Następnie, decyzją z dnia 25 stycznia 2016 r. WINB stwierdził nieważność decyzji z dnia 3 sierpnia 2015 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w trybie odwoławczym decyzją z dnia 15 marca 2016 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Uchylając decyzję z dnia 27 października 2015 r. i umarzając postępowanie organu I instancji WINB wyjaśnił, że aktualnie w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja WINB z dnia 26 czerwca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia 11 kwietnia 2012 r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny. Decyzja ta kończy postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie realizowanego budynku gospodarczo-garażowego na działce nr 533/1 w miejscowości M., gm. P. W aktach sprawy brak jest śladu wszczęcia innego postępowania dotyczącego przedmiotowego obiektu, które mogłaby kończyć decyzja z dnia 27 października 2015 r. Decyzja ta została zatem wydana wadliwie i bez podstawy prawnej. Brak jest bowiem przesłanek wynikających z art. 50 UPb, które warunkowałyby wydanie decyzji w trybie art. 51 UPb. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach T. B. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa: – regulujących postępowanie administracyjne obligujących organ do kompleksowego zbadania sprawy i odniesienia się do wszystkich podnoszonych przez stronę kwestii; – regulujących zasady doręczeń w toku postępowania administracyjnego; – obligujących organ do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że sporny budynek gospodarczy znajduje się zaledwie 2 m od granicy jego działki nr 534, a nadto, że decyzja GINB z dnia 15 marca 2016 r. nie została mu w ogóle doręczona. Z informacji organu dowiedział się, że przesyłka zawierająca skierowaną do niego decyzję GINB została po dwukrotnym awizowaniu zwrócona z adnotacją "nie podjęto w terminie". Tymczasem żadnego awiza mu nie doręczono. W rezultacie, zdaniem skarżącego nie sposób przyjąć, że w obrocie funkcjonuje decyzja PINB z dnia 11 kwietnia 2012 r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie T. B. uczynił decyzję, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kpa, którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie tego organu. Przepis powyższy nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. W orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się więc, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, tj. art. 105 w zw. z art. 140 Kpa. Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to zatem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy. W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia mamy do czynienia z brakiem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy mówi się wówczas gdy brakuje przedmiotu postępowania w znaczeniu prawnym. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, LEX nr 794506; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1622/09; z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2104/10). Bezprzedmiotowość wystąpi, gdy decyzja organu I instancji dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Podsumowując, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 8, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006 r., s. 489). W przypadku gdy dopiero na etapie postępowania odwoławczego zajdą okoliczności faktyczne czyniące postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym (art. 105 § 1 Kpa), organ odwoławczy wydaje decyzję przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kpa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2016 r., II SA/Wa 38/16). W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji z dnia 27 października 2015 r. w przedmiocie zaniechania robót budowlanych została wydana w sytuacji, gdy decyzją z dnia 3 sierpnia 2015 r. PINB stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia 11 kwietnia 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W tej dacie zatem istniała podstawa do wydania rozstrzygnięcia a w trybie art. 51 UPb. Jednakże na etapie postępowania odwoławczego od ww. decyzji zaistniała przesłanka umorzenia postępowania w rozumieniu art. 105 Kpa. Mianowicie, w dniu 15 marca 2016 r. GINB utrzymał w mocy decyzję WINB z dnia 25 stycznia 2016 r. stwierdzającą nieważność decyzji PINB z dnia 3 sierpnia 2015 r. W konsekwencji w obrocie prawnym, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, nadal funkcjonuje ostateczna decyzja WINB z dnia 26 czerwca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB w z dnia 11 kwietnia 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 UPb. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika aby było prowadzone jakiekolwiek inne postępowanie dotyczące przedmiotowego obiektu. W świetle powyższego brak jest podstaw do funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji organu I instancji z dnia 27 października 2015 r., dotyczącej tej samej strony postępowania, tego samego obiektu budowlanego, wydanej również w trybie art. 51 UPb. Zachodzi zatem bezprzedmiotowość postępowania, którego dotyczyła decyzja z dnia 27 października 2015 r., tj. konkretnej sprawy, w której organ nadzoru budowlanego jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach inwestora. A. G. na mocy ostatecznej decyzji WINB z dnia 26 czerwca 2012 r. nabył uprawnienie do kontynuowania budowy zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym i nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie zaniechania dalszych robót budowlanych. W konsekwencji postępowanie, w którym wydana została decyzja organu I instancji uznać należy za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 Kpa. Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia decyzji GINB z dnia 15 marca 2016 r. wyjaśnić należy, że decyzja ta nie jest przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej. Z akt sprawy wynika, że przesyłka zawierająca decyzję GINB została doręczona skarżącemu w trybie art. 44 § 1-4 Kpa. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia na potrzeby niniejszego postępowania, że ww. decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Ewentualne zarzuty co do prawidłowości doręczenia decyzji z dnia 15 marca 2016 r. mogą być skuteczne jedynie w postępowaniu ze skargi na tę decyzję. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 Ppsa w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. poz. 1801) w zw. z § 22 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. poz. 1714).