II SA/Ke 843/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015r. sprawy ze skargi A. R. i S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 3.10.2014r. A. P. i A. P. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23.05.1975r. zatwierdzającej plan realizacyjny - zagospodarowania terenu rozbudowy [...] . Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 K.p.a.: - stwierdziło nieważność ww. decyzji z dnia 23.05.1975r. zatwierdzającej plan realizacyjny – zagospodarowania terenu rozbudowy [...] , w części w jakiej decyzja dotyczyła nieruchomości oznaczonej w aktualnej ewidencji jako działka nr ewid.487, o pow. 284 m², - w odniesieniu do pozostałej części decyzji stwierdzono, że ww. decyzja Prezydenta Miasta z dnia 23.05.1975r. została wydana z naruszeniem prawa, nie stwierdzono jednakże nieważności tej decyzji, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Kolegium z dnia [...] złożyli S. R. i A. R., zarzucając organowi, że nie dowiódł, z jakiego powodu stwierdzono nieważność decyzji ostatecznej oraz dlaczego stwierdzono jedynie w części nieważność tego rozstrzygnięcia. Końcowo wskazano, że pozostałe w obrocie prawnym rozstrzygnięcie nie będzie mogło samodzielnie funkcjonować. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 K.p.a. opisaną na wstępie decyzję podkreśliło, że ww. decyzja ostateczna została wydana na podstawie: - art. 35 i 38 ustawy z dnia 31.06.1961r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), zwanej dalej u.p.p., - § 88 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony środowiska z dnia 20.01.1973r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. Nr 4 poz. 29). Przedmiotem tego rozstrzygnięcia było zatwierdzenie planu realizacyjnego zagospodarowania terenu rozbudowy [...] , którego integralną część stanowił projekt zagospodarowania tego terenu. W decyzji tej wskazano, że zatwierdzenie planu ogólnego obejmuje ustalenie lokalizacji szczegółowej oraz zatwierdzenie rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych. Mając na uwadze podstawę prawną decyzji ostatecznej Kolegium przytoczyło: - art. 30 ust. 1 u.p.p., zgodnie z którym sprawy z zakresu wykorzystania określonych terenów należały do właściwości organów miejscowego planowania przestrzennego, - art. 30 ust. 2 u.p.p., zgodnie z którym organy planowania przestrzennego w szczególności: 1) ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych , określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana, oraz w miarę potrzeby - warunki urbanistyczne, architektoniczne i budowlane, które powinny być spełnione przy wykonywaniu inwestycji, 2) wyrażały zgodę na zmianę sposobu wykorzystania terenu bez dokonywania inwestycji, ustalając - w miarę potrzeby - warunki, które mają być spełnione przy zmianie wykorzystania, 3) ustalały strefy ochronne oraz sposób ich zagospodarowania, jeżeli na podstawie przepisów szczególnych w sprawach tych nie są właściwe inne organy, - art. 30 ust. 3 u.p.p., zgodnie z którym decyzje w sprawach wymienionych w ust. 2 pkt 1 i 2 obowiązane są uzyskiwać jednostki gospodarki uspołecznionej, osoby prawne nie będące jednostkami gospodarki uspołecznionej oraz osoby fizyczne; decyzje w sprawach wymienionych w ust. 2 pkt 3 wydawane są z urzędu bądź na wniosek zainteresowanych, - art. 32 u.p.p., zgodnie z którym sprawy ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji należą do właściwości powiatowych organów planowania przestrzennego, jeżeli przepis szczególny nie przewiduje właściwości organu wojewódzkiego, - art. 36 u.p.p., zgodnie z którym plany realizacyjne opracowuje się: 1) dla poszczególnych działek budowlanych jako plany zagospodarowania terenu działek lub plany usytuowania obiektów budowlanych, 2) dla terenów przeznaczonych do zabudowy przez jednego inwestora lub zespół inwestorów współdziałających - jako część projektu inwestycji budowlanej. Kolegium podkreśliło przy tym, że powołane w decyzji ostatecznej przepisy art. 35 i 38 u.p.p. zawierały delegacje ustawowe dla wydania przez Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury przepisów wykonawczych do tej ustawy, przy czym: - art. 35 dotyczył wydania przepisów szczegółowych ustalających zasady i tryb wydawania decyzji w sprawach wymienionych w art. 30 ust. 2 i stanowił, że przepisy te określą inwestycje, które nie wymagają uzyskiwania decyzji o lokalizacji szczegółowej oraz przypadki, w których zmiana sposobu użytkowania terenu bez dokonywania inwestycji wymaga pozwolenia organów planowania przestrzennego, pona[...]o mogą określić inwestycje, dla których decyzje o lokalizacji wydają wojewódzkie organy planowania przestrzennego, - art. 38 dotyczył ustalenia szczegółowych zasad sporządzania planów realizacyjnych oraz trybu ich uzgadniania i zatwierdzania. W oparciu o wskazane przepisy Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w dniu 20.01.1973r. wydał rozporządzenie w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym. W dziale drugim tego rozporządzenia uregulowane zostały zasady postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych lub zmianę sposobu wykorzystania terenu. Z kolei postanowienia § 32 do § 34 ww. rozporządzenia szczegółowo regulowały kwestie wydawania decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Kolegium zauważyło przy tym (podobnie jak w poprzedniej decyzji), że w dniu 1.03.1975r. weszła w życie ustawa z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. nr 38 poz. 229), która przepisem art. 68 wprowadziła w u.p.p. następujące zmiany: 1) skreśla się wyrazy "Rozdział IV Właściwość organów planowania przestrzennego w sprawach wykorzystania terenu", 2) art. 30 otrzymuje brzmienie: "Art. 30. Sprawy wykorzystania terenów zgodnie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, właściwość organów w tych sprawach oraz sprawy planów realizacyjnych obejmujących zagospodarowanie terenów działek budowlanych lub terenów inwestycji normuje ustawa - Prawo budowlane" 3) art. 34 otrzymuje brzmienie: "Art. 34. Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia minimalne odległości i warunki, jakie powinny być zachowane w stosunku do dróg publicznych, linii kolejowych i lotnisk przy realizacji inwestycji budowlanych. 4) skreśla się art. 31-33 i 35- 39. Jednocześnie Prawo budowlane z 1974r. stanowiło w art. 20, że w ramach prac związanych z przygotowaniem inwestycji budowlanej do realizacji powinno nastąpić: 1) ustalenie przez właściwy terenowy organ administracji państwowej miejsca i warunków realizacji projektowanej inwestycji budowlanej oraz w razie potrzeby stref ochronnych i sposobu ich zagospodarowania, 2) opracowanie planu realizacyjnego, określającego urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji lub działki budowlanej, 3) sporządzenie projektu obiektu budowlanego lub jego części. Podkreślono przy tym (podobnie jak w poprzedniej decyzji), że rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975r. w sprawie nadzoru urbanistycznego – budowlanego (§ 70 i § 71) z dniem 1.04.1975r. zostało uchylone – powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej z dnia 23.05.1975r. – rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.01.1973r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. z 1973r. Nr 4, poz. 29). Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenie z 20.02.1975r. normuje sprawy związane ze sprawowaniem nadzoru urbanistyczno-budowlanego obejmujące ustalanie miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanych, zmiany sposobu wykorzystania terenu oraz warunków ochrony środowiska w działalności budowlanej. Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia realizacja inwestycji budowlanego wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, przy czym regulacja ta określa, jakie inwestycje wymagają, a jakie nie wymagają, ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej. Pona[...]o, jak wynika z rozporządzenia z dnia 20.02.1975r. plan realizacyjny sporządza się dla inwestycji, dla których jest wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji. Mając na względzie powyższe, Kolegium uznało za uzasadniony zarzut wnioskodawców, że decyzja ostateczna z dnia 23.05.1975r., zatwierdzająca plan realizacyjny – zagospodarowania terenu rozbudowy [...] , została wydana bez podstawy prawnej – wobec czego została spełniona przesłanka, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium wyjaśniło przy tym, że skoro przesłanki stwierdzenia nieważności są określone enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a., to ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba, że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 K.p.a. Z kolei zgodnie z tym ostatnim przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Co się zaś tyczy kwestii dotyczącej stwierdzenia nieważności jedynie części decyzji ostatecznej, Kolegium wskazało, że decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu rozbudowy [...] objęte zostały działki oznaczone obecnie w ewidencji gruntów jako: - działka nr [...] o pow. 1294 m2, stanowiąca własność Skarb Państwa, użytkownik wieczysty – [...], - działka nr [...] o pow. 2369, stanowiąca własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym S. i A. R., - działka nr [...] o pow. 284 m2, stanowiąca własność Skarbu Państwa, - działka nr [...] o pow. 262 m2, stanowiąca współwłasność [...], A. P., A. P., - działka nr [...] o pow. 112 m2, stanowiąca własność Skarbu Państwa, we władaniu [...], - działka nr [...] o pow. 580 m2, stanowiąca współwłasność [...], A. P., A. P.. Reasumując, Kolegium uznało, że zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jedynie w części, tj. w zakresie, w jakim dotyczyła ona działki nr 487 o pow. 284 m2. Kolegium podzieliło przy tym pogląd, przedstawiony w decyzji z dnia [...], że wprawdzie decyzja Prezydenta Miasta została wydana z naruszeniem prawa, lecz brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności w całości – z uwagi na okoliczność, że nieruchomości objęte planem realizacyjnym - zagospodarowania terenu rozbudowy [...] (z wyłączeniem działki nr ewid. 487) stanowią własność osób prywatnych, bądź znajdują się w użytkowaniu wieczystym osób prawnych. Tym samym, zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Odnosząc się do zarzutu o tym, że pozostałe w obrocie prawnym rozstrzygnięcie nie będzie mogło samodzielnie funkcjonować Kolegium podniosło, że rozstrzygnięcie to może samodzielnie funkcjonować - z wyłączeniem działki nr ewid. 487. W odniesieniu do tej działki nie nastąpiły bowiem nieodwracalne skutki prawne i skutki społeczno-gospodarcze, a teren inwestycji składa się z sześciu wymienionych wyżej działek. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli S. i A. R., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, to jest przepisów art. 7, art. 11, art. 75 § 1 K.p.a., a w konsekwencji także art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że ww. rozstrzygnięcie zostało podjęte jedynie na podstawie kserokopii odpisu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23.05.1975r., jak również kopii dokumentów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego. Skarżący zarzucili organowi brak podjęcia działań mających na celu ustalenie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania zakwestionowanej decyzji. Nie wiadomo także w oparciu o jakie dokumenty Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia 23.05.1975r. jest decyzją ostateczną. W żaden sposób nie dowiedziono, czy choćby nie uprawdopodobniono, że od tej decyzji strony postępowania nie wniosły odwołania. Brak jest dowodów na twierdzenie, że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny skierowana została jedynie do wnioskodawcy - inwestora planowanego przedsięwzięcia, tj. do Biura Studiów i Projektów Handlu Wewnętrznego i Usług. Kolegium nie przeprowadziło w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, nie wystąpiło do Archiwum Państwowego o odnalezienie akt archiwalnych, nie ustaliło następców prawnych adresata decyzji tj. Biura Studiów i Projektów Handlu Wewnętrznego i Usług . Ponadto z decyzji nie wynika, jakie były numery ewidencyjne działek objętych zatwierdzonym planem realizacyjnym zagospodarowania terenu i czy teren inwestycji w istocie dotyczy działek, oznaczonych obecnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...], o jakich mowa w zaskarżonej decyzji. Skarżący zakwestionowali również posłużenie się przez Kolegium kryterium własności nieruchomości i brak zbadania innych okoliczności, mających wpływ na pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych" – jak chociażby tego, że działka o jakiej mowa, została zabudowana. Z tego też względu za bezprawne uznano twierdzenie organu, że pozostała w obrocie prawnym decyzja z dnia 23.05.1975r. będzie mogła samodzielnie funkcjonować jedynie z wyłączeniem działki nr [...]. Powołując się na orzecznictwo skarżący wskazali, że unieważnienie części decyzji może nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady z art. 156 § 1 K.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Ponadto, wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Natomiast w niniejszej sprawie, zdaniem skarżących, brak jest podstaw do wyodrębnienia z terenu inwestycji jednej z działek, objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę i stanowiącej element zagospodarowania terenu, zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę. Pozostałe rozstrzygnięcie nie będzie mogło samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż nie składa się z elementów, którym można przypisać cechy decyzji częściowej. Końcowo powołano się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015r. sygn. akt P 46/13, w którym stwierdzono, że nie można stwierdzać nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy od dnia jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu bowiem decyzja taka od kilkudziesięciu lat posiadała przymiot ostateczności i przez ten czas korzysta z domniemania jej zgodności z prawem i wywołała skutki prawne. Mając na uwadze, że decyzja Prezydenta Miasta została wydana 40 lat temu, skarżący stwierdzili, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego pozbawiło organ II instancji prawa do wydania decyzji w trybie określonym w art. 156 K.p.a. Ze względu na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie opisanej wyżej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi ją wydającemu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 6.11.2015r. uczestnik [...] wniosła o oddalenie skargi w części, w jakiej dotyczy skargi na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na nieodwracalne skutki prawne w stosunku do działki nr ewid.[...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalna jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych przepisami ustawy. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej kwalifikowaną wadą jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 156 § 2 K.p.a. stanowi zaś, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z zestawienia obu przepisów wynika obowiązek organu nadzoru stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa lub wydania decyzji bez podstawy prawnej, który jest wyłączony jedynie w przypadkach wskazanych w art. 156 § 2 K.p.a. Tak więc, odstąpienie przez organ nadzoru od stwierdzenia nieważności decyzji przy jednoczesnym stwierdzeniu zaistnienia wady nieważności jest wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 156 § 1 K.p.a. Organ nadzoru może zatem pozostawić w obrocie prawnym decyzję obarczoną wadą wydania jej bez podstawy prawnej tylko wtedy, jeżeli w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wykaże, że oceniania decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Treść art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazuje, że zawiera on dwie niezależne od siebie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Zaistnienie którejkolwiek z nich daje podstawę do stwierdzenia nieważności danego aktu. Przez pojęcie decyzji wydanej "bez podstawy prawnej" rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Dotyczyć to może sytuacji, w której organ prowadzący postępowanie, mimo niedysponowania podstawą prawną do rozstrzygania danej kwestii w drodze decyzji, wydaje decyzję administracyjną. W doktrynie wskazuje się, że: " Z orzecznictwa wynika, że rdzeń znaczenia pojęcia ‘"decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne" (J. Borkowski (w) Komentarz, 2014, s.663). W sprawie niniejszej Kolegium stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta z 23 maja 1975r. zatwierdzająca plan realizacyjny - zagospodarowania terenu rozbudowy [...] była wydana na podstawie nieobowiązujących przepisów art. 35-38 ustawy z dnia 30 czerwca 1961r. o planowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 7, poz. 47), które utraciły moc obowiązującą z dniem 1 marca 1975. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38 poz. 229). Zdaniem Kolegium utrata mocy obowiązującej tych przepisów oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu, brak istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji to sytuacja gdy w ogóle problematyka sprawy nie może zostać załatwiona w trybie obowiązujących przepisów poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Zauważyć przyjdzie, że wprawdzie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiło stan prawny ukształtowany ustawą z 24 października 1974r. Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi do tej ustawy w odniesieniu do problematyki planów realizacyjnych, lecz nie poczyniło żadnych ustaleń i rozważań w zakresie oceny kontrolowanej decyzji z punktu widzenia obowiązywania w dacie jej wydania regulacji prawnych zawartych w ww. ustawie. Innymi słowy, nie dokonało kontroli decyzji ostatecznej w odniesieniu do stanu prawnego wynikającego z przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie. Z powołanych przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji regulacji prawnych wynika, że plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne podlegały zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji publicznej. W tych okolicznościach, Kolegium powinno rozważyć czy obowiązujące w dacie wydania decyzji z 23 maja 1975r. przepisy mogły stanowić podstawę prawną do działania organu administracji publicznej i załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Ograniczenie się do stwierdzenia, że przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. wprowadziły istotne zmiany w postępowaniu poprzedzającym rozpoczęcie realizacji inwestycji, zarówno w zakresie właściwości organów właściwych w sprawach ustalania miejsca i warunków inwestycji jak i zasad i trybu postępowania w sprawach związanych z przygotowaniem inwestycji budowlanej do realizacji jest, w ocenie Sądu, dalece niewystarczające. Jak już wskazano na wstępie, wydanie decyzji bez podstawy prawnej odnosi się do sytuacji, gdy decyzja została wydana bez oparcia w przepisach prawa, które umocowują administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej, rozumianej jako indywidualny akt administracyjny zewnętrzny. W ocenie Sądu, brak dokonania przez Kolegium ustaleń i rozważań w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 7 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.). Należy również podkreślić, że mimo generalnej zasady ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu nadzwyczajnym (co do stwierdzenia, czy zachodzą przesłanki nieważności) w sytuacji, gdy zachodzi konieczność określenia, w jakiej części kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności, a w jakiej zachodzą nieodwracalne skutki prawne, organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne ma obowiązek przeprowadzenia w tym kierunku postępowania. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie jest szczególnie uzasadnione w sytuacji, gdy – tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - zmieniła się numeracja nieruchomości, jak również nastąpiły zmiany ewidencyjne działek tak w zakresie przedmiotowym jak i podmiotowym. W takiej sytuacji konieczne jest wnikliwe ustalenie stanu prawnego nieruchomości z daty wydania decyzji poddanej postępowaniu nadzorczemu oraz odniesienie go do stanu prawnego nieruchomości z daty wydania decyzji przez organ nadzorczy oraz wykazania zmian w zakresie numeracji działek ewidencyjnych i ich powierzchni. Ustaleń takich Kolegium nie poczyniło, naruszając przez to przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Podobnie należy ocenić brak ustaleń Kolegium w zakresie prawidłowego określenia kręgu podmiotów będących stronami w spawie. Należy zauważyć, że decyzja z 23 maja 1975r. została skierowana wyłącznie do [...]. Lektura materiału dowodnego zebranego w aktach sprawy dowodzi, że Kolegium nie podjęło próby ustalenia czy Przedsiębiorstwo Usług Inwestycyjnych aktualnie istnieje. Prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania jest obowiązkiem nie tylko organu prowadzącego postępowanie zwykłe, ale również organu prowadzącego postępowanie nadzwyczajne. Przepisy procedury administracyjnej w odniesieniu do postępowania nadzwyczajnego wyłączeń ani ograniczeń w tym zakresie nie przewidują. W rozpoznawanej sprawie Kolegium uznało, że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie w jakim dotyczyła ona działki nr [...] o pow. 284 m², w pozostałym zakresie uznało zasadność stwierdzenia, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa lecz nie stwierdziło jej nieważności z uwagi na okoliczność, że nieruchomości objęte planem stanowią własność osób prywatnych bądź znajdują się w użytkowaniu wieczystym osób prawnych, a w konsekwencji uznało, że wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Z akt sprawy wynika, że działka ozn. nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i jest we władaniu [...]( K-152 akt sprawy). Taki zapis w ewidencji gruntów i budynków pozwala uznać, że działka nr [...] nie została prawnie rozdysponowana na rzecz osoby trzeciej. W tych okolicznościach niezrozumiałe jest stanowisko Kolegium, że w odniesieniu do tej działki wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, a w odniesieniu do działki nr 487 zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji. W zaskarżonej decyzji Kolegium nie uzasadniło z jakich powodów uznało, że stan prawny działek ozn. nr 487 i [...] jest odmienny. Uchybienie to stanowi naruszenie przepisów art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze wskazane wyżej rozważania i wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II orzeczenia na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy P.p.s.a.