II SA/Ke 847/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...], na skutek zażalenia J. P. na postanowienie Starosty K. z dnia [...] r. nr [...] odmawiające J. P. przywrócenia terminu do skierowania na badania lekarskie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty K. z dnia 20 lutego 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej w skrócie jako: "Kolegium") stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Kolegium podniosło, że pismem z dnia 30 stycznia 2015 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach zwrócił się do Starosty K. z wnioskiem o skierowanie na badania lekarskie J. P. Do wniosku została dołączona opinia psychologiczno- psychiatryczna w przedmiocie uzależnienia J. P. od alkoholu oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Kielcach w przedmiocie orzeczenia wobec niego obowiązku leczenia odwykowego stacjonarnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt [...]. J. P. został skierowany na badania lekarskie decyzją Starosty K. z dnia 20 lutego 2015 r., a decyzją tego organu z dnia 9 czerwca 2015 r. orzeczono o zatrzymaniu mu prawa jazdy kategorii A, B z powodu niepoddania się badaniu lekarskiemu oraz zobowiązano go do zwrotu dokumentu prawa jazdy. Prawo jazdy zostało zatrzymane przez funkcjonariuszy Policji w dniu 4 sierpnia 2015 r. i przekazane do Starosty K.. W dniu 4 stycznia 2016 r. do Starosty K. wpłynął wniosek J. P. o wydanie kserokopii decyzji z dnia 20 lutego 2015 r. W dniu 15 lipca 2016 r. J. P. zwrócił się do Starosty K. z wnioskiem o wydanie kserokopii decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, a w dniu 11 lipca 2017r. do Starosty K. wpłynął wniosek J. P. o przywrócenie terminu do skierowania na badanie lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. W treści wniosku jego autor wyjaśnił, że faktycznie nie poddał się badaniom, ale z przyczyn od siebie niezależnych, w tym czasie leczył się i miał problemy rodzinne. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta Kielecki odmówił J. P. przywrócenia terminu do skierowania na badania lekarskie. Postanowienie to zostało doręczone J. P. w dniu 20 lipca 2017 r. W dniu 28 lipca 2017 r. J. P. złożył zażalenie na ww. postanowienie Starosty K. z dnia 14 lipca 2017 r. Organ II instancji wyjaśnił zatem, powołując się na treść art. 134 § 1 i art. 144 k.p.a., że postępowanie odwoławcze sensu stricto, to jest postępowanie przed organem odwoławczym, które składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie lub zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania lub zażalenia może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji, bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia zażalenia, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Jak dalej wskazał organ odwoławczy, zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Skoro kwestionowane postanowienie Starosty K. zostało doręczone J. P. w dniu 20 lipca 2017 r., to termin do wniesienia tego zażalenia upłynął z dniem 27 lipca 2017 r. J. P. wniósł zażalenie od postanowienia organu I instancji w dniu 28 lipca 2017 r., a więc po upływie 7-dniowego terminu. J. P. wywiódł skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. - naruszenie przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnym uznaniem, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego; - naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego stanowiącego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co skutkuje tym, że zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów przewidzianych prawem; - naruszenie przepisu art. 10 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a., polegające na niezawiadomieniu skarżącego o uprawnieniu do zapoznania się z aktami sprawy. W związku z powyższymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zwolnienie skarżącego od kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł między innymi, że w dniu 11 lipca 2017r. zwrócił się z wnioskiem do Starosty K. o przywrócenie terminu do skierowania na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, a w dniu 28 lipca 2017 r. złożył do Starosty K. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Starosty K. z dnia 9 czerwca 2015r., wskazując, że niezłożenie zażalenia w ustawowym terminie nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych, a mianowicie z powodu choroby. Skarżący zwrócił uwagę na treść art. 58 § 1 k.p.a. i podkreślił, że od wielu lat borykał się z uzależnieniem od alkoholu. Podjął intensywne starania zmierzające do wyleczenia się z tegoż uzależnienia. Przebywał w szpitalu, uczestniczył i nadal uczestniczy w spotkaniach dla osób uzależnionych od alkoholu. Nie spożywa alkoholu, a prowadzona terapia przynosi pożądane skutki. Skarżący nie zgodził się więc ze stanowiskiem organu, że w sposób nienależyty wykazał, iż do uchybienia terminu doszło z przyczyn od niego niezależnych. Wyjaśnił, że każde uzależnienie jest bardzo trudne, nie tylko dla samego zainteresowanego, ale także dla członków jego rodziny. W czasie podjętej terapii skarżący nie działał racjonalnie i trudno mu było podejmować odpowiedzialne decyzje. W tym czasie praktycznie nie był w stanie samodzielnie podejmować ważnych dla siebie decyzji. Świadczy chociażby o tym fakt, że w ogóle nie przypomina sobie sytuacji, aby decyzję Starosty K. z dnia 9 czerwca 2015 r. o zatrzymaniu mu prawa jazdy odebrał w dniu 12 czerwca 2015 r. jego brat. Nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że brat zobowiązał się do oddania przesyłki adresatowi. Skarżący w ogóle nie przypomina sobie takiej sytuacji. Ponadto podniósł, że z doświadczenia życiowego ma wiedzę, iż bardzo często osoba, która odbierze przesyłkę we właściwym terminie, przekaże ją adresatowi. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., autor skargi podniósł, że w doktrynie istnieje pogląd, zgodnie z którym decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych jest decyzją wadliwą. Poza tym, w ocenie strony, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych uzasadnienie decyzji administracyjnej ma objaśnić stronie tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania przepisu w sprawie w określonym stanie faktycznym. Konsekwencją tego bowiem rozumowania jest wydanie przez organ rozstrzygnięcia odpowiadającego normie prawnej zawartej w danym przepisie ustawy. Konkretyzacja prawa dokonuje się więc w rozstrzygnięciu decyzji administracyjnej, a uzasadnienie decyzji służy wskazaniu stronie motywów, jakimi kierował się organ przy załatwieniu jej sprawy administracyjnej. W ocenie skarżącego nie wykazano zaistnienia przesłanki skutkującej odmową przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. Z kolei w kwestii zarzutu naruszenia art. 10 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. strona podniosła, że wskazane naruszenie przepisów proceduralnych stanowi uchybienie przez organ obowiązkowi zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz informowania stron o wszelkich czynnościach podejmowanych przez organ prowadzący sprawę, a więc obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a wydawaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. Wskazał, że postanowienie Starosty K. z dnia 14 lipca 2017 r. nr [...] zostało doręczone skarżącemu w dniu 20 lipca 2017 r. Termin do wniesienia zażalenia upłynął z dniem 27 lipca 2017 r. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, skarżący wniósł zażalenie od postanowienia organu I instancji w dniu 28 lipca 2017 r., a więc po upływie 7-dniowego terminu. Okoliczność ta, zdaniem strony, nie wynika ze złej woli i celowości w tym, aby skarżący celowo uchybił terminowi, lecz z braku dostatecznej wiedzy, jak w sposób prawidłowy liczyć końcowy termin do złożenia zażalenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, objęte skargą, podjęte zostało na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. W niniejszej sprawie strona nie kwestionowała okoliczności prawidłowego doręczenia jej postanowienia Starosty K. z dnia 14 lipca 2017 r. Doręczenie miało miejsce w dniu 20 lipca 2017 r. Zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a, zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Zatem termin wniesienia zażalenia od ww. postanowienia Starosty K. minął w dniu 27 lipca 2017 r. Zażalenie to strona złożyła osobiście w dniu 28 lipca 2017 r. W związku z powyższymi okolicznościami organ II instancji zasadnie zastosował dyspozycję art. 134 k.p.a., który obliguje organ do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w okolicznościach faktycznych sprawy jak niniejsza. Sąd orzekający w tej sprawie podziela tym samym ugruntowany pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości jak tylko wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybieniu terminu zgodnie z regulacją art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wobec tego stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 19 stycznia 2018 r., II SA/Łd 812/17, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 lipca 2013 r., II SA/Go 391/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 czerwca 2013 r., II SA/Ol 284/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2013 r., III SA/Gd 321/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 października 2012 r., I SA/Wa 885/12 i inne, wszystkie dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 k.p.a.) Odnosząc się zaś do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi, Sąd zauważa, że w przeważającej części stanowi ona uzasadnienie przesłanki braku winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty K. z dnia 9 czerwca 2015 r. Twierdzenia te jednak nie mogły w żadnej mierze prowadzić do podważenia zgodności z prawem kontrolowanego postanowienia, skoro w żadnej części nie rozstrzyga ono kwestii uchybienia terminu do wniesienia wyżej wskazanego odwołania. Przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia było wyłącznie stwierdzenie, że uchybiony został termin do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty K. z dnia 14 lipca 2017r. Jako chybione należy ocenić więc, w kontekście powyższych rozważań, zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego sformułowane w skardze, w tym art. 7, art., 77 § 1 i art. 80 k.p.a., głównie z tej przyczyny, że organ II instancji dokonał wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych i w sposób wyczerpujący wyjaśnił podstawę faktyczną oraz prawną skarżonego postanowienia w jego uzasadnieniu (art. 107 § 3 k.p.a.), ale także ponieważ Kolegium nie gromadziło nowych dowodów w sprawie. W zakresie zarzutu naruszenia art. 10 i art. 40 § 1 k.p.a. należy wskazać, że nie mógł on prowadzić do uwzględnienia skargi. Organ odwoławczy nie wyznaczył stronie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy, na złożenie ewentualnych wniosków i twierdzeń co do zebranych dowodów, ale nie mogło to mieć wpływu istotnego na wynik sprawy, skoro dyspozycja art. 134 k.p.a., jak już wyżej wyjaśniono, obliguje organ do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia wobec niespornego złożenia tego zażalenia po terminie, nie pozostawiając rozstrzygnięcia sprawy w takiej sytuacji uznaniu administracyjnemu organu odwoławczego, nawet w sytuacji nieznacznego przekroczenia terminu. Ponadto, jak podniesiono, organ II instancji nie prowadził na etapie postępowania administracyjnego zainicjowanego spóźnionym zażaleniem nowych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, dowodów. Z tych przyczyn również ten zarzut nie mógł skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Natomiast okoliczność braku wiedzy skarżącego w zakresie obliczania terminu do wniesienia zażalenia ewentualnie mogłaby być oceniania w sytuacji złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia przedmiotowego zażalenia, nie wpływa ona jednak na wynik tej sprawy. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.