II SA/Ke 848/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi Z.S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty S. z dnia [...], znak [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty S. z dnia [...], znak: [...] orzekającą o nabyciu przez Gminę S. w drodze wywłaszczenia prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w obrębie K. gm. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 395/1 o pow. 0,6000 ha Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...], znak: [...] Starosta S. orzekł o nabyciu przez Gminę S. w drodze wywłaszczenia prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w obrębie K. gm. S., oznaczonej w ewidencji gruntów nr 395/1 o pow. 0,6000 ha oraz ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie ww. nieruchomości i zobowiązaniu Burmistrza Miasta i Gminy S. do przekazania ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego. Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wywłaszczenia nie miała urządzonej księgi wieczystej. Na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów starosta ustalił, że pozostawała ona we współwładaniu osób fizycznych na zasadach samoistnego posiadania, w tym także F.a S. w 1/18 części. Wobec braku możliwości ustalenia kręgu osób, którym przysługiwałyby do niej prawa rzeczowe, postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było w trybie przepisów dot. nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Decyzja z dnia [...]stała się ostateczna w dniu 28.04.2012r. Wnioskiem z dnia 31.07.2012r., sprostowanym pismem z dnia 1.08.2012r., Z. S. wystąpił do Starosty S. o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty S. z dnia [...] podnosząc, iż jako strona, bez własnej winy, nie brał udziału w postępowaniu. Powołując się na art. 28 K.p.a. wnioskodawca stwierdził, że przedmiotowe postępowanie zakończone ww. decyzją Starosty S. dotyczy jego interesu prawnego, zaś o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania dowiedział się od pracownika Starostwa Powiatowego w dniu 2.07.2008r. W końcowej części wniosku Z. S. podniósł, że posiada status strony w przedmiotowej sprawie wynikający, w jego ocenie, z następujących dokumentów: 1/ zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...], znak: [...], 2/ decyzji Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...], znak:[...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, 3/ decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], znak: [...] utrzymującej w mocy ww. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Starosta S. postanowieniem z dnia [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, że Z. S. do dnia wydania postanowienia nie wykazał, iż jest stroną przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego. Przedłożona przez wnioskodawcę kserokopia postanowienia spadkowego po jednym ze współwładających tj. po F. S., potwierdza jedynie fakt nabycia spadku po zmarłym, nie jest natomiast dokumentem własności przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu I instancji, skoro wnioskodawca nie przedłożył dokumentu własności przedmiotowej nieruchomości, tym samym nie wykazał, iż powinien być stroną postępowania wywłaszczeniowego. Na powyższe postanowienie Z. S. wniósł zażalenie, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 28, art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. i wnosząc o jego uchylenie w ramach samokontroli. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podniósł, iż wydanie przez Starostę S. decyzji wywłaszczeniowej poprzedzone zostało postępowaniem zakończonym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. Nr [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w którym jako strona brał udział jego poprzednik prawny F. S.. Z. S. podniósł również, że działka nr 395/1 stanowi wspólnotę gruntową w rozumieniu ustawy z dnia 29 czerwca 1963r., o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a on sam jest jej posiadaczem samoistnym w dobrej wierze (udział 1/18). Niezależnie od powyższego składający zażalenie podniósł szereg zarzutów dot. nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego. Odnosząc się do treści decyzji wywłaszczeniowej składający zażalenie wniósł o udokumentowanie działań Starosty S. podjętych w trybie art. 114 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania, oparty został o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i został wniesiony przez Z.a S. w ustawowym terminie. Wprawdzie we wniosku z dnia 31.07.2012r., Z. S. stwierdził, że o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania dowiedział się od pracownika Starostwa Powiatowego w dniu 02.07.2008r. (a więc przed wydaniem decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie), jednak w zażaleniu na postanowienie Starosty S. z dnia [...], podał prawidłowo datę 02.07.2012r. Organ II instancji podkreślił, że w sprawie niniejszej żądanie wznowienia postępowania zgłoszone zostało przez osobę nie posiadającą legitymacji do występowania w sprawie w charakterze strony tj. przez Z. S., który nie był stroną postępowania wywłaszczeniowego. Stroną postępowania wywłaszczeniowego nie był również jego ojciec - F. S., który nie posiadał tytułu prawnego do wywłaszczanej nieruchomości. Z. S. zarówno we wniosku o wznowienie jak i w zażaleniu na postanowienie Starosty S. z dnia [...], podnosił, że nie jest właścicielem lecz samoistnym posiadaczem w dobrej wierze wywłaszczonej (decyzją Starosty S. z dnia [...], znak:[...]) nieruchomości. Nie przedłożył również organom orzekającym dokumentu własności do przedmiotowej nieruchomości. Przedłożona organowi I instancji kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego w Staszowie z dnia 20.04.2012r., sygn. akt I Ns 81/12 o stwierdzeniu nabycia spadku po F. S., potwierdza jedynie fakt nabycia spadku po zmarłym, nie jest natomiast dokumentem własności przedmiotowej nieruchomości. Przytaczając treśc art. 28 K.p.a. organ II instancji, podnióśł, że stroną postępowania w sprawie wznowienia postępowania wywłaszczeniowego są nie tylko strony, które brały udział w postępowaniu wywłaszczeniowym, ale każdy kto wykaże swoje prawa do tej nieruchomości. Jeżeli skarżący nie wykazał swoich praw do wywłaszczonej nieruchomości, to należy uznać, że nie wykazał interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a do wznowienia postępowania wywłaszczeniowego. Sam fakt bycia samoistnym posiadaczem w dobrej wierze wywłaszczonej nieruchomości, nie daje skarżącemu przymiotu strony, gdyż stanowi to jedynie jego interes faktyczny, a nie prawny. Wznowienie postępowania na wniosek osoby nie posiadającej legitymacji do występowania w sprawie w charakterze strony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa jako godzące w zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 K.p.a. Organ odwoławczy wskazał również, że uznanie F.a S. za stronę postępowania dot. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma żadnego wpływu na ocenę statusu strony w postępowaniu wywłaszczeniowym. Są to bowiem dwa odrębne postępowania administracyjne prowadzone przez różne organy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na ww. postanowienie organu odwoławczego wniósł Z. S. zarzucając: 1/ naruszenie art. 149 § 3 K.p.a., poprzez dokonanie oceny przyczyny wznowienia postępowania przed jego wznowieniem, 2/ naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, 3/ naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 28 oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia skarżacy wnióśł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi Z. S. powtórzył argumantację przedstawioną w zażaleniu na postanowienie organu I instancji podkreślając, że jako samoistny posiadacz działki nr 395/1 w 1/8 części, wbrew twierdzeniom organu, posiada interes prawny w postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżacego “mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstwie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania". W tym zakresie skarżący wskazał przepisy art. 342 K.c. i art. 347 K.c. - wywodząc z nich swój interes prawny. Podkreślił jednocześnie, że zakres faktycznego władztwa przy posiadaniu samiostnym odpowiadający prawu własności, sprowadza sie do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią w sposób jak najbardziej pełny, czyli postępowanie z rzeczą jak właściciel. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 P.p.s.a.). Stosownie do art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego następuje z urzędu lub na żądanie strony z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. W sprawie niniejszej Z. S. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty S. z dnia [...] orzekającą o nabyciu przez Gminę S. w drodze wywłaszczenia prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w obrębie K. gm. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 395/1 o pow. 0,6000 ha. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie wnioskodawcy - jako strona postępowania- bez własnej winy, nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Powołując się na art. 28 K.p.a. wnioskodawca twierdził, iż postępowanie zakończone wydaniem ww. decyzji ostatecznej dotyczy jego interesu prawnego. Zaskarżonym postanowieniem organ II instancji utrzymał w mocy postanownienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że żądanie wznowienia postępowania zgłoszone zostało przez osobę nie posiadającą legitymacji do występowania w sprawie w charakterze strony. Stroną postępowania wywłaszczeniowego nie był również ojciec skarżacego - F. S., który nie posiadał tytułu prawnego do wywłaszczanej nieruchomości. Z. S. zarówno we wniosku o wznowienie jak i w zażaleniu na postanowienie organu I instancji podnosił, że nie jest właścicielem lecz samoistnym posiadaczem w dobrej wierze wywłaszczonej nieruchomości. Organ podkreślił, że wnioskodawca nie przedłożył również organom orzekającym dokumentu własności do przedmiotowej nieruchomości bowiem przedłożona kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego w Staszowie z dnia 20.04.2012r., sygn. akt I Ns 81/12 o stwierdzeniu nabycia spadku po F. S., potwierdza jedynie fakt nabycia spadku po zmarłym, nie jest natomiast dokumentem własności przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu II instancji, skarżący nie wykazał swoich praw do wywłaszczonej nieruchomości, a zatem nie wykazał interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. do wznowienia postępowania wywłaszczeniowego.Sam fakt bycia samoistnym posiadaczem w dobrej wierze wywłaszczonej nieruchomości, nie daje bowiem skarżacemu przymiotu strony. Stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, ponieważ nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżącemu nie przysługiwał status strony w postępowaniu wywłaszczeniowym. Skarżacy podstawę swego udziału w tej sprawie wyprowadza z samoistnego posiadania w dobrej wierze (udział 1/18) przedmiotowej nieruchomości. Wskazuje również na okoliczność, iż wydanie przez Starostę S. decyzji wywłaszczeniowej poprzedzone zostało postępowaniem zakończonym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. Nr [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w którym jako strona brał udział jego poprzednik prawny - F. S.. Należy jednak podkreślić, że status strony w postępowaniu administracyjnym uzależniony jest, stosownie do art. 28 K.p.a., od posiadania przez dany podmiot interesu prawnego. Treść tego przepisu jest jednoznaczna, gdyż interes wskazany przez ustawodawcę musi być interesem prawnym, a nie faktycznym, nawet jeżeli ma on charakter majątkowy. Nie jest w sprawie sporne, iż skarżący nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Organy uznały, że skarżący jest posiadaczem samoistnym tej nieruchomości, co Z. S. wielokrotnie podkreślał. Z akt sprawy wynika, że wywłaszczeniem została objęta nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym. Zgodnie z art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami za taką uważa się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wywłaszczenia nie miała urządzonej księgi wieczystej. Na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów starosta ustalił, że pozostawała ona we współwładaniu osób fizycznych na zasadach samoistnego posiadania, w tym także F. S. w 1/18 części. Wobec braku możliwości ustalenia kręgu osób, którym przysługiwałyby do niej prawa rzeczowe, postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było w trybie przepisów dotyczących nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W konsekwencji przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu wywłaszczeniowym, skoro nie wykazał praw rzeczowych do tej nieruchomości. Trafnie organ wskazuje, że przedłożona przez skarżącego kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego w Staszowie z dnia 20.04.2012r., sygn. akt I Ns 81/12 o stwierdzeniu nabycia spadku po F. S. potwierdza jedynie fakt nabycia spadku po zmarłym, nie jest natomiast dokumentem własności przedmiotowej nieruchomości. W doktrynie wskazuje się, że samoistne posiadanie nieruchomości nie może być traktowane jako uregulowany stan prawny skoro posiadanie jest cechą stanu faktycznego, a samoistny posiadacz nie jest stroną postępowania wywłaszczeniowego - nie ma bowiem praw podlegających wywłaszczeniu (zob. E. Bończak- Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX, 2011- komentarz do art. 113 tej ustawy). Samoistny posiadacz nieruchomości nie legitymuje się zatem interesem prawnym lecz interesem faktycznym, który nie uprawnia do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze powyższe, wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w pkt 3 petitum skargi. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 1 petitum skargi – naruszenia art. 149 § 3 K.p.a., poprzez dokonanie oceny przyczyny wznowienia postępowania przed jego wznowieniem – Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawiera stwierdzenie, że podmiot składający ten wniosek uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowienie postępowania. Nie oznacza to jednak, iż w każdym wypadku konieczne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot nie będący stroną, organ wydaje postanowienie (w poprzednim stanie prawnym decyzję) na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2010 r., II OSK 1332/09, LEX Nr 737704). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie skarżący już od początku postępowania wskazywał, że swoje uprawnienia do występowania w sprawie w charakterze strony wyprowadza z samoistnego posiadania w dobrej wierze (udział 1/18) przedmiotowej nieruchomości, co przesądzało jak słusznie przyjął organ brak podstaw do uznania, że ma on przymiot strony w postępowaniu wywłaszczeniowym. Końcowo wymaga podkreślenia, że uznanie F. S. za stronę postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie miało żadnego wpływu na ocenę uprawnienia skarżącego jako strony w postępowaniu wywłaszczeniowym. Należy bowiem mieć na uwadze odrębność obu postępowań prowadzonych przez różne organy administracji publicznej właściwe w tego typu sprawach. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.