II SA/Ke 85/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. H. i M. H. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 13 listopada 2024 r. znak: WOA.7721.98.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z 13 listopada 2024 r., znak: WOA.7721.98.2024, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (ŚWINB), po rozpatrzeniu odwołania M. H. i M. H., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie (PINB) z 20 sierpnia 2024 r., znak: NB.5143.7.2024, którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie utwardzenia terenu na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. [...], gm. S., której właścicielem jest M. Z. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W piśmie z 8 maja 2021 r. M. H. wystąpiła do PINB o przeprowadzenie kontroli obiektów budowlanych stwarzających zagrożenie, tj. budynku inwentarskiego i zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanych na ww. działce oraz przeprowadzenie kontroli wykonania utwardzenia terenu tej posesji. W dniu 24 czerwca 2021 r. PINB przeprowadził kontrolę, podczas której nie stwierdzono wykonania utwardzenia działki, poza istniejącym chodnikiem utwardzonym kostką brukową i miejscowymi podsypkami z kamienia. W piśmie z 19 lipca 2021 r. PINB udzielił M. H. informacji o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. ŚWINB w toku postępowania zażaleniowego zakwalifikował to pismo jako postanowienie i swoim postanowieniem z 27 grudnia 2021 r. utrzymał je w mocy, uznając za zasadną odmowę wszczęcia postepowania administracyjnego na wniosek, z uwagi na treść art. 53a i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud."). Ostatecznie, wyrokiem z 18 stycznia 2024 r., sygn. II OSK 2096/22, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Kielcach z 26 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Ke 106/22, postanowienie ŚWINB z 27 grudnia 20021 r. i postanowienie PINB z 19 lipca 2021 r., z uzasadnieniem, że zasada oficjalności wyrażona w art. 53a ust. 1 i art. 72a ust. 1 p.bud. nie stanowi samodzielnej podstaw do odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem uprawnionego podmiotu, mającego w tym interes prawny. Podczas ponownej kontroli 12 czerwca 2024 r. pracownicy PINB stwierdzili, że utwardzenie terenu nie zmieniło się od kontroli przeprowadzonej 24 czerwca 2021 r. Przepisy Prawa budowlanego w celu wykonania utwardzenia na działce budowlanej nie przewidują obowiązku dopełnienia czynności formalno-prawnych tj. dokonania zgłoszenia bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, to zaś oznacza brak możliwości ingerencji organów nadzoru w odniesieniu do utwardzenia terenu na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. [...], gmina S., której właścicielem jest M. Z. Uwzględniając stan faktyczny i prawny organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z 20 sierpnia 2024 r., uznając postępowanie za bezprzedmiotowe i w konsekwencji umarzył to postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. W odwołaniu M. H. i M. H. zarzucili PINB naruszenie przepisów k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem stron, wskutek utwardzenia terenu nastąpiła zmiana stosunków wodnych poprzez nasypanie warstw ograniczających przepuszczanie wody opadowej w głąb oraz zabetonowanie działki na znacznym jej fragmencie. Zmieniono ukształtowanie terenu i podniesiono jego poziom. W konsekwencji dochodzi do zalewania ich działki. Organ odwoławczy wskazał, że wobec budynku gospodarczego (stodoły) oraz zbiornika na nieczystości ciekłe – obiektów usytuowanych na przedmiotowej działce, organ I instancji prowadzi odrębne postępowania administracyjne. Natomiast w niniejszej sprawie dotyczącej utwardzenia terenu brak było podstaw prawnych do jej zakończenia poprzez wydanie decyzji merytorycznej, z uwagi na brak naruszenia przepisów, o czym świadczą zdaniem organu wyniki kontroli z 24 czerwca 2021 r. i 12 czerwca 2024 r. W ocenie ŚWINB, stosownie do art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 30 p.bud. utwardzenie powierzchni gruntów na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Przedmiotowa działka posiada cechy działki budowlanej w rozumieniu § 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ("war.tech."). Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia 22 grudnia 2008 r., nr [...], działka ta położona jest na terenie oznaczonym symbolem MNR – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Dalej organ stwierdził, że utwardzenie terenu w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 p.bud. z założenia nie może prowadzić do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 tej ustawy. Wykonane w niniejszej sprawie prace nie posiadają cech budowli ziemnej, a zatem co do zasady nie podlegają reglamentacji p.bud. Organy nadzoru budowlanego tylko w zakresie wyznaczonym § 28 i § 29 wr.tech. są uprawnione do badania legalności wykonanych robót budowlanych, tj. odprowadzania wód opadowych na własny teren nieutwardzony lub zakazu zmiany naturalnego spływu wód w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. W niniejszej sprawie nie stwierdzono zmiany ukształtowania terenu przedmiotowej działki. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowe nieruchomości mają znaczne pochylenia w kierunku północnym (od drogi w głąb tych nieruchomości), co powinno powodować ewentualnie migrację wód opadowych na tereny własnych nieruchomości, nie zaś na działkę sąsiednią. Nie potwierdziły się zarzuty odwołania co do wykonania drenaży, wybetonowania działki. Przy granicy nieruchomości usytuowane jest ogrodzenie betonowe prefabrybrykowane, którego dolne płyty oparte są miejscowo na kamieniach, pod płytami ogrodzenia nie stwierdzono żadnych wylotów instalacji odwadniających, które powodowałyby celowe odprowadzanie wód opadowych i ścieków na działkę sąsiednią. W ocenie Organu, zmiany stanu wód na gruncie, w tym zmiany kierunku jej odpływu, czy też kwestie odprowadzania wód i ścieków na grunty sąsiednie regulowane są przepisami ustawy Prawo wodne i pozostają w gestii właściwego organu samorządu gminnego. Ustalenie w postępowaniu wyjaśniającym, że utwardzenie chodnika kostką brukową i miejscowymi podsypkami z kamienia nie powoduje naruszenia przepisów b.bud., stwarza podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. H. i M. H. zarzucili powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia pomimo braku dokładnego wyjaśnienia sprawy, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, m.in. zapisów zawartych w § 28 i § 29 war.tech. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że dopiero na skutek robót podjętych przez M. Z., a polegających na wykonaniu utwardzenia na znacznej powierzchni, wybetonowaniu posesji, niekontrolowanej budowie różnych obiektów, a tym samym wskutek zmiany rzędnej terenu poprzez jego podwyższenie, zmiany kierunku spływu ścieków i wód opadowych oraz roztopowych dochodzi do permanentnego zalewania ich nieruchomości. Okoliczność zalewania potwierdził ubezpieczyciel przyznając skarżącym odszkodowanie. Autorzy skargi przywołując treść art. 234 Prawa wodnego wskazali, że dokonywanie zmian naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione także z mocy § 29 war.tech. Na przedmiotowym terenie właściwa gospodarka wodami opadowymi jest niemożliwa, skoro w związku z utwardzeniem i wybetonowaniem nawierzchni rzędna terenu zwiększyła się, a dodatkowo znaczna część działki, tj. około 80% powierzchni jest prawie szczelna. Skarżący powołali się na obowiązki inwestora wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.bud. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na wezwanie do złożenia jednego egzemplarza odpisu skargi skarżący, przy piśmie z 10 kwietnia 2025 r., nadesłali pismo stanowiące w części kserokopię tej skargi, a w części zawierające dodatkowy opis problemów związanych z zalewaniem ich nieruchomości wskutek działań M. Z. Na rozprawie 18 czerwca 2025 r. skarżąca M. H. oświadczyła, że domaga się skierowania wód opadowych i ścieków z działki M. Z. na jego działkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, dotyczącej utwardzenia terenu na działce nr [...] w K., zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem M. H. z 8 maja 2021 r. Zdaniem skarżących, wykonane przez ich sąsiada M. Z. na ww. działce utwardzenie powoduje zmianę kierunku spływu ścieków i wód opadowych. W tym kontekście powołują się na art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.) oraz § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), dalej "war.tech". Pierwszy z przywołanych przepisów w ust. 1 stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1); odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust. 3). Z kolei stosownie do § 29 war.tech. dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. W świetle powyższego, takie zdarzenia jak zalewanie i naruszenie stosunków wodnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie mogą być powiązane z wybudowaniem konkretnego obiektu tylko, jak twierdzą skarżący w niniejszej sprawie – z całokształtem działań które doprowadziły do "wybetonowania posesji" - stanowią przedmiot rozważań regulowanych ustawą Prawo wodne. Zatem co do zasady w tego rodzaju sprawach organy nadzoru budowlanego nie są właściwe. W odniesieniu do kwestii prawidłowości odprowadzania wód opadowych organy nadzoru budowlanego mogą prowadzić postępowanie tylko w ograniczonym zakresie wyznaczonym normami wynikającymi z § 28 i § 29 war.tech., a mianowicie - obowiązkiem zapewnienia systemu kanalizacji deszczowej oraz zakazem zmiany naturalnego spływu wód. Nie jest przy tym wystarczające ustalenie, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 4 pkt 4 p.bud.). Wymagane jest ustalenie, czy istniejący poziom gruntu nie spowodował zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., sygn. II OSK 2447/24). W rozpoznawanej sprawie, okoliczności faktyczne jednoznacznie wskazują, że inwestor wykonując utwardzenie powierzchni gruntu na swojej działce w formie chodnika z kostki brukowej i miejscowych podsypek z kamienia, które stosownie do treści art. 29 ust. 4 pkt 4 p.bud nie wymagało decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, nie wykonał robót budowlanych w zakresie zmiany ukształtowania terenu działki, które powodowałoby zmianę naturalnego spływu wód. Z ustaleń organów wynika, że zarówno nieruchomość skarżących, jak i nieruchomość inwestora cechuje znaczne pochylenie w kierunku północnym (od drogi w głąb tych nieruchomości). Oznacza to, że wody opadowe nie powinny spływać na działki sąsiednie. Oględziny na gruncie nie potwierdziły wykonania drenaży, czy wybetonowania działki inwestora. Nie stwierdzono żadnych wylotów instalacji odwadniających, które powodowałyby celowe odprowadzanie wód opadowych i ścieków na działkę sąsiednią. Powyższych ustaleń nie podważyła załączona do skargi dokumentacja fotograficzna. Podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej mogą działać wyłącznie w ramach kompetencji przyznanych przepisami materialnego prawa administracyjnego i przepisami procesowego prawa administracyjnego t.j. określonych w art. 83 Prawa budowlanego i kodeksu postepowania administracyjnego. Tylko w takim zakresie organy administracji mają obowiązek działania. Jak już wyżej podniesiono, ocena czy doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego w odniesieniu do kwestii prawidłowości odprowadzania wód opadowych, w aspekcie oddziaływania na teren sąsiedniej nieruchomości, może być prowadzona wyłącznie w zakresie norm wynikających z § 28 i § 29 war.tech. W kompetencji organu nadzoru budowlanego nie mieści się badanie, czy ogół działań polegających na: "wykonaniu utwardzenia na znacznej powierzchni, wybetonowaniu posesji, niekontrolowanej budowie różnych obiektów, a tym samym wskutek zmiany rzędnej terenu poprzez jego podwyższenie" spowodował zmiany kierunku spływu ścieków i wód opadowych oraz roztopowych w efekcie których dochodzi do permanentnego zalewania nieruchomości skarżących. Wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów prawa budowlanego, w szczególności: art. 29 ust. 4 pkt 4 p.bud, § 29 war.tech., organ zobligowany był umorzyć postępowanie wszczęte z urzędu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Do zadań nadzoru budowlanego, w świetle zaistniałych okoliczności nie należy bowiem ustalanie przyczyn zalewania działki skarżących. Brak podstaw do stwierdzenia naruszenia § 29 war.tech. nie oznacza, że skarżący nie mogą uruchomić postępowania w trybie art. 234 Prawa wodnego. W aspekcie przepisów prawa budowlanego przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie nie wykazało natomiast nieprawidłowości. Wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie podlega reglamentacji. Protokoły kontroli przeprowadzonych 24 czerwca 2021 r. i 12 czerwca 2024 r. zostały odczytane M. H. i wykonano ich fotokopie, co skarżąca potwierdziła własnoręcznym podpisem. Nie sposób więc dopatrzeć się w działaniach organów naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.