II SA/Ke 854/05

Sygnatura akt: II SA/Ke 854/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie: Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant: Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2006 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] numer [...] w przedmiocie : lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 854/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2004 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie obiektu infrastruktury technicznej: fragmentu drogi powiatowej nr 0324T .C.- H. N. -Ś. K. odc. H. N. od 2+605 do 3+205 we wsi H. N., gm. B., woj. Ś. na działkach o numerach ewidencyjnych : 605, 431/1, 432/2, 430/2, 606/4, 606/5, 608, 610/1, 432/1, 432/2. W decyzji organ I instancji określił: 1. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, 2. ochronę środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, 3. obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 4. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest inwestycją celu publicznego, zgodną z warunkami i zasadami zagospodarowania terenu, a stan faktyczny i prawny pozwala na lokalizowanie wnioskowanej inwestycji na przedmiotowym terenie. Ponadto nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż długość drogi jest krótsza niż 1 km. Rozpoznając odwołanie wniesione od tej decyzji przez J. i W. małż. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2004r., na podstawie art. 138 § pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji powołał się na art. 51 ust.1, art. 52 ust. 1, art. 50 ust.1 i 4 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podnosząc, że decyzja będąca przedmiotem odwołania jest z nimi zgodna. W szczególności zawiera ona charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na media, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu, a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Nie spowoduje zmian w zakresie zapotrzebowania na wodę, energię, sposobu odprowadzania ścieków, a także potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej. Organ II instancji podkreślił, iż o wszczęciu postępowania w sprawie organ zawiadomił na piśmie inwestorów oraz właścicieli nieruchomości, na których miała być lokalizowana inwestycja. W dniu 22 lipca 2004 r. wydano obwieszczenie, które zostało wywieszone w budynku Urzędu Gminy w B., a także na przystanku w miejscowości H. N., które również informowało o wszczęciu postępowania. Co do wymaganych w przedmiotowej sprawie uzgodnień zostały one uzyskane od właściwych organów, a projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został sporządzony przez osobę uprawnioną. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji podniósł, iż kwestie dotyczące naruszenia własności skarżących poprzez wybudowanie mostu drogowego i usunięcie znaku granicznego wykraczają poza przedmiot rozstrzygnięcia, gdyż sama decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie daje inwestorowi prawa do terenu objętego inwestycją i nie narusza prawa własności. Dopiero zaś w postępowaniu o pozwolenie na budowę drogi inwestor będzie musiał wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Propozycja skarżących co do powołania ekspertów lub komisji dla oceny lokalizacji drogi nie zasługuje na uwzględnienie, a to z uwagi na brzmienie art. 56 cytowanej ustawy§, który stanowi, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a w przedmiotowym przypadku zgodność ta występuje. Skargę od powyższego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył W. M., wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Skarżący powołał się na fakt, iż jest współwłaścicielem działki nr 430/2, a mimo to nie był zawiadamiany o planowanej lokalizacji drogi. Podał, iż zamieszkuje ok. 3 km od Urzędu Gminy, co więcej jest inwalidą I grupy, a jako osoba zainteresowana powinien być w pierwszej kolejności zawiadomiony "oficjalnym pismem". Skarżący zarzucił, iż pomimo "braku lokalizacji drogi" oraz bez jego zgody usunięto z działki słupek graniczny i wykonano nasyp drogowy oraz most wkraczając w jego własność na szerokość 3 m. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Dodał, iż o wszczęciu postępowania w sprawie organ zawiadomił na piśmie inwestora oraz właścicieli nieruchomości, na których inwestycja będzie realizowana opierając się na "skróconym wypisie ze skorowidza działek". W wykazie tym jako właściciel działki oznaczonej numerem 430/2 wykazana została J. M. i to ona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło wniesione przez małżonków M. odwołanie od decyzji organu I instancji uznając, że W. M. jest stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej przedstawione zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonych decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Całkowicie zasadnie zarzuca skarżący, iż jako osoba zainteresowana wynikiem sprawy, nie został powiadomiony o toczącym się postępowaniu. Zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z dołączonej do akt sprawy kserokopii aktu notarialnego (k.4-5), skarżący wraz z żoną J. M. na zasadzie wspólności ustawowej jest współwłaścicielem działki gruntu o nr 430, na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja. Nie ulega zatem wątpliwości, że W. M. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, co winno skutkować zapewnieniem mu czynnego udziału w każdym jego stadium - zarówno przed organem I-szej jak i II-giej instancji ( art. 10 kpa ). Wprawdzie W. M. w toku postępowania przed organem I instancji odbierał zawiadomienia podpisując się własnoręcznie na zwrotnych poświadczenia odbioru, jednak wszystkie adresowane były do żony, a on sam przed organem I instancji jako strona nie występował. Przepis art. 53 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 2003 r. Nr 80, poz. 717) stanowi zaś, iż o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie, inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Przepis ten niewątpliwie został w postępowaniu pierwszoinstancjnym naruszony i bez znaczenia dla tej oceny pozostaje fakt, że wyznaczając krąg osób zainteresowanych organ dysponował skróconym wypisem ze skorowidza działek, w którym jako właścicielka działki nr 430/2 figuruje wyłącznie J. M.. Tego rodzaju dokumenty nie zawsze odzwierciedlają aktualny stan prawny nieruchomości i jeżeli posiada ona urządzoną księgę wieczystą, najbardziej wiarygodnym źródłem ustaleń w tym zakresie jest wypis z działu II księgi. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało skarżącego za stronę w rozumieniu art. 28 kpa ( rozpoznając merytorycznie wniesione przez niego odwołanie ), jednak nie nadało tej okoliczności właściwego znaczenia prawnego naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta wyrażona w art. 15 kpa polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu każdej sprawy: po raz pierwszy w I instancji, a następnie w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowaną stronę, w II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, co oznacza obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem I instancji prowadzi zatem - w świetle zasady uregulowanej w art. 15 kpa - do uznania, że wydana przed tym organem decyzja jest wadliwa. W takiej sytuacji organ odwoławczy winien zastosować się do treści art. 138 §2 k.p.a., chyba że brak ten można usunąć w postępowaniu odwoławczym. Z reguły jednak taka sytuacja nie będzie występowała, właśnie z uwagi na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2001 w sprawie o sygn. II SA/Gd 894/99, LEX nr 76089 ). Organy obu instancji naruszyły zatem prawo procesowe w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy: organ I instancji - pozbawiając skarżącego udziału w postępowaniu administracyjnym, a organ odwoławczy - nie zauważając tego uchybienia. Mając na uwadze powyższe, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I-szej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 ustawy o p.p.s.a. Co się tyczy pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, to nie są one zasadne. W szczególności, nie można w sprawie niniejszej uwzględnić argumentów, które odnoszą się do usunięcia z działki należącej do skarżącego słupa granicznego i wykonania nasypu drogowego oraz mostu. Jak to powiedziano już na wstępie, przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie może być objęta wyłącznie decyzja administracyjna, a nie działanie organu. Właściwym do oceny, czy było ono - jak twierdzi skarżący - bezprawne jest natomiast sąd powszechny. Rozpoznając sprawę ponownie organ I-szej instancji wyda stosowne rozstrzygniecie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa procesowego.