II SA/Ke 855/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015r. sprawy ze skargi Powiatu S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 19 września 2002r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "O." na obszarze miasta S. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 32 ust. 1 pkt 1, w zakresie użytego dla drogi o symbolu 1KZ określenia "powiatowa"; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Miasta S. na rzecz Powiatu S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia 19 września 2002 r. nr [...] Rada Miasta S. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla mieszkaniowego "O." na obszarze miasta S. W części uchwały obejmującej rozdział III pod nazwą "Ustalenia szczegółowe" w § 32 ust. 1 określono: wyznacza się tereny ulic miejskich o charakterze lokalnym: 1) 1 KZ – projektowana ulica zbiorcza, powiatowa stanowiąca fragment ciągu ulic Mickiewicza, Kościuszki – odciążająca od uciążliwego ruchu ciężkiego odcinek ulic Mickiewicza – Zawichojska, szerokość w liniach rozgraniczających ustala się na 20,0 – 30,0m, zgodnie z rysunkiem planu (...). Pismem z dnia 1 lipca 2014 r. Rada Powiatu w S. wezwała Radę Miasta S. w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia prawa w powołanej uchwale z dnia 19 września 2002 r. poprzez jej uchylenie § 32 ust. 1 pkt 1, wskazując uchybienia przy podejmowaniu uchwały w tej części. Rada Miasta S. nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie. Powyższe stanowiło podstawę do wniesienia przez Powiat S. w dniu 1 października 2014 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, którą domagano się stwierdzenia nieważności § 32 uchwały z dnia 19 września 2002 r. Opisanej uchwale zarzucono naruszenie: - art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych a także naruszenie interesu prawnego Powiatu S. wynikającego z art. 20 cyt. ustawy nakładającego na powiat obowiązki w zakresie budowy, utrzymania, ochrony i modernizacji dróg powiatowych oraz art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidującego przejście z mocy prawa na powiat w przypadku decyzji o podziale nieruchomości, własności nieruchomości przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi powiatowe oraz powstanie obowiązku zapłaty odszkodowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w myśl art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych zaliczanie do kategorii dróg powiatowych następuje drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z Marszałkiem Województwa po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga oraz po zasięgnięciu opinii zarządów sąsiednich powiatów. Obowiązująca w dniu podjęcia uchwały ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.z.p.) w art. 18 ust 2 pkt 2 przewidywała, iż w toku procedury planistycznej wójt (burmistrz albo prezydent miasta) po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiadamia na piśmie o przystąpieniu do sporządzenia planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu. Z art. 18 ust 2 pkt 4 lit. g u.z.p. wynikał obowiązek dokonania uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Zgodnie z tym unormowaniem w toku procedury planistycznej Zarząd Powiatu S.ego oraz Zarząd Dróg Powiatowych zostały poproszone o zaopiniowanie i uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "O." w S. Pismem znak [...] z dnia 28 kwietnia 2000 roku Zarząd Dróg Powiatowych w S. pozytywnie zaopiniował projektowaną trasę drogi ulicy Nowej Okrzei na odcinku od ulicy Zawichojskiej do ulicy Wojska Polskiego i ulicy Kościuszki. Zarząd Powiatu S. nie przedstawił w zakreślonym terminie uzgodnień, co zgodnie z art. 22 ust 2 u.z.p. było równoznaczne z uzgodnieniem projektu planu. Uzgodnienie to dotyczyło jednak wyłącznie okoliczności wskazanych w art. 18 ust 2 pkt 4 lit. g u.z.p. i nie obejmowało uzgodnienia przebiegu dróg powiatowych. Taki też zakres uzgodnień obowiązywał zgodnie z art. 6 ust 3 u.z.p. w trakcie procedury sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego, art. 4 ust 1 w zw z art. 2 ust 1 u.z.p. nie daje gminie kompetencji do samodzielnego decydowania o przebiegu planowanych do realizacji dróg powiatowych. Przepis art. 6a ust 3 ustawy o drogach publicznych przewiduje, że przebieg dróg powiatowych ustala rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin na obszarze których przebiega droga. Do zarządcy drogi w świetle art. 20 pkt 1 ustawy o drogach publicznych należało opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej. Z art. 19 i 20 ustawy o drogach publicznych ponadto wynika, że sprawy z zakresy planowania, budowy, przebudowy, remontu i utrzymania dróg należą do właściwej jednostki samorządu terytorialnego, której organ jest zarządcą drogi. Reasumując skarżący uznał, że kwestie planowania i budowy dróg powiatowych pozostają w kompetencji powiatu i bez wcześniejszego zaplanowania takiej drogi przez powiat, gmina nie jest samodzielnie uprawniona do wytyczenia w planie przebiegu nowej drogi powiatowej. Podkreślono również, iż przewidziana w § 32 zaskarżonej uchwały budowa nowego odcinka drogi powiatowej wywołuje ten skutek, że w związku z ewentualnymi decyzjami podziałowymi nastąpi z mocy prawa przejście własności tych nieruchomości na powiat, a powiat nie przewiduje realizowania drogi powiatowej na tym terenie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta S. wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego i uprawnień skarżącego. Organ podnosi, że Zarząd Powiatu oraz Zarząd Dróg Powiatowych w toku sporządzenia planu pozytywnie zaopiniowały projekt miejscowego planu. Niezależnie od powyższego art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zalicza do zadań własnych gminy, które dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach (art. 2 ust. 1 cyt. ustawy). W planie określa się stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 2 m.inn. linie rozgraniczające ulic wraz z urządzeniami pomocniczymi. Zdaniem Rady Miasta S., biorąc pod uwagę powyższe unormowania Rada Miasta S. wyznaczając w planie tereny ulic – drogi powiatowej - nie naruszyła art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przedstawiając odpis z raportu projektanta w zakresie uwag zgłoszonych przez merytoryczne wydziały Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach oraz Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych – Oddział Południowo-Wschodni, Biuro w Kielcach, Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Kielcach i Urząd Miejski w S. stwierdzono, że opracowane studium miasta S. – uchwała Rady Miasta S. z dnia 24.02.2000r., nr [...], uwzględnia przebieg przedmiotowej drogi – przewidzianej w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta S. z 1989r. (dowód: odpis z m.p.z.p. m.S.). Organ uznał, że planowanie przebiegu drogi publicznej (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej, krajowej) w ramach sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nie ma bezpośredniego związku z procedurą zaliczania istniejących dróg do odpowiedniej kategorii dróg publicznych – wynikającą z przepisów ustawy o drogach publicznych. Organ wyjaśnił, że przewidziana w § 32 uchwały projektowana droga leży w ciągu ulic: Żwirki i Wigury (droga krajowa), Zawichojskiej, Żeromskiego – do ul. Mickiewicza – wszystkie są drogami powiatowymi, zaś stosownie do dyspozycji art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Zgodnie za stanowiskiem Rady wyrażonym w uzasadnieniu ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających drogi publicznej należy do kompetencji organów gminy, a nie do organów powiatu. Nie ma ono związku z uprawnieniami rady powiatu do zaliczania istniejącej już drogi do danej kategorii w trybie art. 6a, art. 7 ustawy o drogach publicznych. Za niezasadne organ uznał zarzuty dotyczące naruszenia interesu prawnego Powiatu wynikające z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem wydzielenie w § 32 zaskarżonej uchwały terenu pod drogę, która będzie odcinkiem drogi powiatowej oznacza, że w przypadku wydzielenia działek pod projektowaną drogę własność tej działki za odszkodowaniem przejdzie na Skarb Państwa. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego sprecyzował żądanie skargi, podnosząc, że jedynie kwestionuje zakwalifikowanie w planie drogi oznaczonej symbolem 1KZ jako drogi powiatowej, natomiast nie kwestionuje jej przebiegu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne, co do zasady, sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi, tzn. ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze. W niniejszej sprawie Sąd badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy uznał, że uchwała Rady Miasta S. z dnia 19 września 2002 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części § 32 ust. 1 pkt 1 w zakresie użytego dla drogi o symbolu 1KZ określenia "powiatowa", została podjęta z naruszeniem prawa. Na wstępie należy wskazać, że skarżący spełnił określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej "u.s.g." wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Stosownie do treści tych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów w dniu 2 kwietnia 2007r. II OPS 2/07, skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Skarżący pismem z dnia 1 lipca 2014 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, po czym wobec niedoręczenia im przez organ odpowiedzi na wezwanie, wnieśli w terminie 60 dni od daty wezwania skargę do Sądu (art. 53 § 2 in fine p.p.s.a.). W związku z powyższym należy stwierdzić, że wymogi formalne skargi zostały spełnione. W ocenie Sądu Powiat S. wykazał interes prawny do złożenia skargi na wskazaną wyżej uchwałę Rady Miasta S., znajdujący oparcie w przepisach prawa materialnego. Powiat, stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013r., poz. 595 ze zm.), wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Z regulacji art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 260 ze zm.) wynika, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do właściwości którego należą sprawy z zakresu planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1), jak również realizacja zadań wymienionych w szczególności w art. 20 pkt 1 – 17 cyt. ustawy. Poza sporem pozostaje okoliczność, że do zadań Powiatu S. ( i będącego zarządcą drogi – Zarządu Dróg Powiatowych w S.), należało zgodnie z art. 20 pkt 1 w zw. z art. 2a ust. 2 i art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu na datę wydania zaskarżonej uchwały: budowa, przebudowa, remont, modernizacja, utrzymanie i ochrona dróg, w tym opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej. Istnieje również ścisła relacja pomiędzy wybudowaniem drogi powiatowej, wymagającej choćby wydzielenia działek pod drogę i związanymi z tym określonymi obowiązkami jednostki samorządu powiatowego, która w przyszłości może być obciążona obowiązkiem wypłaty odszkodowania za grunty przejęte pod drogi. Jak słusznie podnosi skarżący, z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że działka przeznaczona pod drogę publiczną – powiatową przechodzi z mocy prawa na własność powiatu, za odszkodowaniem. Z podniesionych względów, jednostka samorządu terytorialnego, jaką jest powiat, a w konkretnym przypadku Powiat S., posiada legitymację do obrony swoich interesów, poprzez wykazywanie, czy planowane drogi mają mieć status dróg powiatowych. Stanowisko w tej kwestii otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, celem stwierdzenia, czy wspomniany interes Powiatu S. został naruszony poprzez użyte w § 32 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, określenie "powiatowa", dla planowanej drogi o symbolu 1KZ. Z uwagi na treść art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującego Radę Miasta S., zgodnie z którym naruszenia trybu sporządzenia planu oraz właściwości organów określonych w art. 18 powodują nieważność uchwały w całości lub w części, Sąd w pierwszej kolejności ocenia tryb sporządzenia zaskarżonej uchwały. Dokonana przez Sąd analiza poszczególnych etapów sformalizowanej procedury planistycznej przewidziana art. 18, począwszy od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez etap uzgodnień i opinii z właściwymi organami, wyłożenia planu do publicznego wglądu, rozpatrywania protestów i zarzutów wniesionych do projektu planu, nie wykazała uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta S. nr [...] z dnia 19 września 2002r. Przechodząc do merytorycznej kontroli zapisu zaskarżonego § 32 ust. 1 pkt 1 uchwały, stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania należy stwierdzić, co następuje: Wbrew twierdzeniom Rady Miasta S. ani art. 4 ust. 1 ustawy dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu na datę uchwalenia planu (dalej: u.z.p.), stanowiący kompetencje gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, ani art. 10 u.z.p. określający zakres przedmiotowy planu miejscowego, nie dają gminie samodzielnych uprawnień do decydowania o przebiegu planowanych do realizacji dróg powiatowych. Takich podstaw w szczególności nie stwarza art. 10 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Stosownie do treści art. 3 u.z.p., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny 2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Ustawa o drogach publicznych wprowadza szczególne przepisy, z których wynika, że zaliczenie do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z marszałkiem województwa po zasięgnięciu opinii zarządów gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz po zasięgnięciu opinii zarządów sąsiednich powiatów (art. 6a ust. 2), zaś przebieg dróg powiatowych ustala rada powiatu, po zasięgnięciu opinii zarządów gmin, na obszarze których przebiega droga (art. 6a ust. 3). Przepis art. 18 ust. 2 u.z.p. wymieniał organy uprawnione i zobowiązane do dokonania uzgodnień w zakresie określonym przepisem. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit g tej ustawy uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi było wymagane, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu, może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Z treści skargi oraz dokumentacji planistycznej wynika, że Zarząd Dróg Powiatowych w S. pozytywnie zaopiniował projektowaną trasę drogi ul. Nowej Okrzei na odcinku od ul. Zawichojskiej do ul. Wojska Polskiego i ul. Kościuszki, natomiast Zarząd Powiatu S. nie przedstawił w zakreślonym terminie uzgodnień, co było równoznaczne z uzgodnieniem projektu planu. Powyższe uzgodnienia dotyczyły wyłącznie zakresu przewidzianego art. 18 ust. 2 pkt 4 lit g. Taki też zakres uzgodnień obowiązywał w odniesieniu do procedury sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.p. Pogląd, że dokonywane w oparciu o wymieniony wyżej przepis uzgodnienia mają określony zakres i przeprowadzane są z udziałem innego organu, a w związku z tym nie mogą zastąpić trybu przewidzianego w art. 6a ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zakończonego wydaniem przez radę powiatu stosownej uchwały ustalającej przebieg drogi powiatowej, został zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 9.11.2009r. sygn akt II OSK 1267/09 i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela. Z dokumentacji planistycznej nie wynika więc, by w odniesieniu do planowanej drogi oznaczonej symbolem 1 KZ Rada Powiatu S. – jako organ kompetentny w kwestiach dotyczących planowania i budowy dróg powiatowych, miała udział w decydowaniu o statusie tej drogi jako drogi powiatowej bądź o jej przebiegu. Zauważyć również należy, że w załączniku graficznym do planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "O." na obszarze Miasta S., wymieniona droga oznaczona została jako "zbiorcza obszarowa", co nie jest równoznaczne z określeniem "droga powiatowa". Biorąc pod uwagę wykazane powyżej naruszenie prawa, którego organ dopuścił się w zaskarżonej uchwale Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko Sądu w sprawie niniejszej jest zgodne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyrokach: z dnia 17.02.2009r. w sprawie sygn. akt II OSK 1037/08 oraz z dnia 9.11.2009r. w sprawie sygn. II OSK 1267/09. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części § 32 ust. 1 pkt 1, w zakresie użytego dla drogi o symbolu 1KZ określenia "powiatowa". Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonaniu zaskarżonej uchwały w części, w jakiej orzeczono o jej nieważności, do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania, na które złożyła się uiszczona kwota wpisu w wysokości 300 zł orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.