II SA/Ke 856/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2014 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. K. od wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S. decyzji z dnia 8 lipca 2014 r. znak: [...], o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na A. K. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie przyznania M. K. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad małżonkiem A. K. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 3 maja 2014 r. M. K. wystąpiła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem A. K. Do wniosku dołączono orzeczenie z dnia 8 stycznia 2014 r. o zaliczeniu A. K. od osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 8 sierpnia 2013 r. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 8 lipca 2014 r. organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, uregulowanego w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdzając, że rezygnacja M. K. z uczestnictwa w zajęciach Programu Zatrudnienia Socjalnego prowadzonych przez Centrum Integracji Społecznej (CIS) "B." na podstawie ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym, nie jest rezygnacją z zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu M. K. wyjaśniła, że w ramach zatrudnienia socjalnego w CIS, które podjęła w dniu 17.06.2013r., otrzymywała świadczenie w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, tj. 720 zł miesięcznie, wykonując prace porządkowe w Starostwie, sprzątając w szkołach. W dniu 30.05.2014r. wnioskodawczyni zmuszona była zakończyć realizację Programu Zatrudnienia (zawartego na okres do 15.06.2014r.) z uwagi na konieczność opieki nad mężem. Jej zdaniem świadczenie pracy na rzecz Starostwa i szkół wynikało ze stosunku służbowego w związku z porozumieniami i umowami zawartymi przez CIS. Okoliczność, że zatrudnienia socjalnego nie ujęto w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie oznacza, że nie zrezygnowała z zatrudnienia. Utraciła bowiem zatrudnienie socjalne i osiągany z tego tytułu dochód. Podniosła, że obecnie jedynym źródłem utrzymania rodziny jest renta jej męża w kwocie 647 zł. Organ odwoławczy, rozpatrując sprawę pod kątem spełnienia przesłanek z art. 16a ust. 1 pkt i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia kryterium dochodowe do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednocześnie podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym wnioskodawczyni nie może być zaliczona do osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przywołując treść art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym organ odwoławczy wyjaśnił, że zatrudnienie socjalne nie jest tożsame z definicją zatrudnienia w rozumieniu prawa pracy, nie jest też wymienione jako forma zatrudnienia w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wnioskodawczyni nie mogła więc zrezygnować z zatrudnienia, skoro była jedynie uczestnikiem zajęć w CIS, realizującym reintegrację zawodową poprzez kształcenie umiejętności pozwalających na pełnienie ról społecznych i osiąganie pozycji społecznych, nabywanie umiejętności zawodowych oraz przyuczenie do zawodu, przekwalifikowanie lub podwyższenie kwalifikacji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest przyznawany za samą opiekę nad osobą bliską, lecz za faktyczną rezygnację z zatrudnienia i nie może być traktowany jako zastępcze źródło dochodu. Wskazał ponadto, że z dniem 1.01.2015r. wchodzi w życie przepis art. 16a ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwać będzie również osobom, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. K., nie precyzując kierunku rozstrzygnięcia, zarzuciła organowi naruszenie zasad współżycia społecznego oraz spowodowanie zagrożenia życia i zdrowia. Z powodu rezygnacji z zatrudnienia socjalnego rodzina skarżącej znalazła się bowiem na granicy ubóstwa (dochód 335 zł na osobę). Zdaniem skarżącej, brak ujęcia zatrudnienia socjalnego w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie oznacza, że utrata zatrudnienia nie jest rezygnacją z zatrudnienia. W sytuacji, w jakiej się znalazła, zadaniem organu było więc pomóc rodzinie, czego wymaga interes społeczny. Do skargi dołączono kserokopię wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S. decyzji z dnia 29 sierpnia 2013 r. o uchylenie decyzji dotyczącej zasiłku stałego z powodu podjęcia zatrudnienia socjalnego. Zdaniem skarżącej niezrozumiałe jest z jednej strony odebranie zasiłku stałego z powodu podjęcia zatrudnienia socjalnego, a z drugiej odmowa przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z powodu niespełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie jest sporny; skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad swoim mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a rodzina spełnia kryterium dochodowe do przyznania wnioskowanego świadczenia. Podkreślić jednak należy, że warunkiem wstępnym ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), dalej jako ustawa oświadczeniach rodzinnych, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (art. 16a ust. 1 pkt 2). W niniejszej sprawie skarżąca, z uwagi na podjęcie opieki nad mężem, zrezygnowała z dniem 31 maja 2014r. z uczestnictwa w zajęciach Programu Zatrudnienia Socjalnego, prowadzonych przez Centrum Integracji Społecznej (CIS) "B." na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz.U. z 2011 r., nr 43, poz. 225 ze zm.), dalej jako ustawa, i na tej podstawie podnosi, że spełniła warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 16a ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pogląd skarżącej nie jest trafny. Podstawowym celem w/w ustawy o zatrudnieniu socjalnym jest stworzenie materialnych i organizacyjnych podstaw do działalności koncentrującej się na reintegracji zawodowej i społecznej. Zasadniczym celem reintegracji jest przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu osób znajdujących się na marginesie życia społecznego. Gwarancje prowadzenia działalności reintegracyjnej poprzez zatrudnienie socjalne dają regulacje umożliwiające tworzenie centrów integracji społecznej oraz klubów integracji społecznej. Tworzenie centrum integracji społecznej należy do kompetencji samorządu gminnego oraz organizacji pozarządowych. Zasady kierowania do centrum integracji społecznej reguluje Rozdział 4 ustawy, natomiast zasady uczestnictwa w CIS reguluje Rozdział 5 ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 4 ustawy, kierownik Centrum przyjmuje osobę skierowaną do Centrum po podpisaniu z nią indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego - w uzgodnieniu z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej właściwego dla miejsca zamieszkania lub pobytu tej osoby. Ustawa o zatrudnieniu socjalnym w art. 1 ust. 2 wymienia, do kogo w szczególności ten program jest skierowany. Są to bezdomni, uzależnieni od alkoholu, uzależnieni od narkotyków, chorzy psychicznie, długotrwale bezrobotni, zwalniani z zakładów karnych, uchodźcy, osoby niepełnosprawne, jednym słowem osoby, które podlegają wykluczeniu społecznemu i ze względu na swoją sytuację życiową nie są w stanie własnym staraniem zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych i znajdują się w sytuacji powodującej ubóstwo oraz uniemożliwiającej lub ograniczającej uczestnictwo w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym. Okres próbny w Centrum trwa jeden miesiąc. Po pomyślnym zakończeniu okresu próbnego, kierownik ośrodka pomocy społecznej, na wniosek kierownika Centrum, kwalifikuje uczestnika do uczestnictwa w zajęciach w Centrum. Okres uczestnictwa w zajęciach w Centrum może trwać do 11 miesięcy. Jeżeli analiza stanu realizacji programu uzasadnia potrzebę przedłużenia okresu uczestnictwa w zajęciach w Centrum, kierownik Centrum, na wniosek lub po zasięgnięciu opinii pracownika socjalnego Centrum, może przedłużyć okres uczestnictwa w zajęciach do 6 miesięcy (art. 15 ust. 1-3 ustawy). Zgodnie z art. 13 ust. 6 ustawy, realizacja programu jest warunkiem korzystania przez uczestnika ze świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego oraz z innych świadczeń określonych w ustawie. W okresie uczestnictwa w zajęciach w Centrum, na wniosek uczestnika, kierownik Centrum przyznaje świadczenie integracyjne w wysokości zasiłku dla bezrobotnych. Reguły zmniejszania świadczeń w razie nieuczestniczenia w zajęciach w Centrum określone są w art. 15 ust. 6-7a ustawy. W rozpoznawanej sprawie, skarżąca była uczestnikiem opisanego wyżej indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego. Stosownie do treści tego programu, zawartego w dniu 17 lipca 2013 r. (po miesięcznym okresie próbnym), uzupełnionego aneksem z dnia 31 marca 2014 r., program miał trwać do dnia 15 czerwca 2014 r. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu, który stwierdził, że uczestnictwo w programie zatrudnienia socjalnego nie mieści się w definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawodawca rozumie bowiem pod tym pojęciem wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Nie ulega wątpliwości, że uczestnictwo w programie zatrudnienia socjalnego nie mieści się w tym katalogu, ponieważ nie odpowiada żadnej z ww. form aktywności zawodowej. Nie ma również podstaw do rozszerzającej interpretacji tego przepisu. Wyjaśnienie podstawowych pojęć i skrótów użytych w ustawie (tzw. "słowniczek") jest bowiem ważnym elementem przepisów ogólnych ustawy. Zawarte w słowniczku definicje legalne służą do unikania konieczności wykładni pojęć użytych w ustawie; taki jest bowiem sens zamieszczenia w ustawie słowniczka oraz rola ustalonych w nim definicji. Wynika to z podstawowych z dyrektyw języka aktu prawnego, którymi powinien się kierować ustawodawca, a mianowicie dyrektywy jednoznaczności i jednolitości terminologicznej w obrębie danego aktu prawnego. Do tego nawiązuje § 150 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej, Dz.U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którym, "Jeżeli dane określenie ma być używane w jednym znaczeniu w obrębie całej ustawy lub innego aktu normatywnego albo całej jednostki systematyzacyjnej danego aktu, jego definicję zamieszcza się odpowiednio w przepisach ogólnych tego aktu albo w przepisach ogólnych danej jednostki systematyzacyjnej.". Poddawanie wykładni treści zawartej w definicji legalnej, czy to rozszerzającej czy zawężającej, przez stosujący prawo organ administracji publicznej albo sąd, jest więc zabiegiem niedopuszczalnym (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. I OSK 2165/11). Program zatrudnienia socjalnego, w którym uczestniczyła skarżąca miał charakter praktycznego szkolenia, zawartego na określony czas, z upływem którego i tak utraciłaby przyznane świadczenie integracyjne. Postanowienia programu zatrudnienia socjalnego (k. 7 akt adm.) świadczą o tym, że uczestnictwo w tym programie miało na celu odbudowanie i podtrzymanie i uczestnika zdolności do samodzielnego świadczenia pracy na rynku pracy (§ 18) oraz kształcenie umiejętności pozwalających na pełnienie ról społecznych, naukę planowania życia i zaspokajania potrzeb własnym staraniem (§ 19). W konsekwencji nie sposób uznać, aby skarżąca, uczestnicząc w ww. programie, była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wykonywane prace porządkowe w Starostwie i szkołach stanowiły element szkolenia, tj. praktyki u zleceniodawców zewnętrznych, o których mowa w § 18 ust. 10 zawartego przez skarżącą programu. W żadnym wypadku nie stanowiły zaś samodzielnego świadczenia pracy (zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) na rynku pracy. Świadczenie integracyjne wypłacane było skarżącej za samo uczestnictwo w programie zatrudnienia socjalnego, nie zaś konkretnie za wykonane prace (np. sprzątanie). Całość programu zatrudnienia socjalnego miała na celu dopiero umożliwić skarżącej samodzielne funkcjonowanie na rynku pracy polegające na podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istotą świadczenia przyznawanego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną jest niewątpliwie zrekompensowanie osobie podejmującej się tej opieki, konieczności rezygnacji z aktywności zawodowej, poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty oraz opłacenie składki na ubezpieczenie. W przypadku skarżącej nie można mówić o rezygnacji z aktywności zawodowej, ponieważ dopiero uczestnictwo w programie zatrudnienia socjalnego, miało ją do takiej aktywności przygotować. Dodatkowo wskazać należy na treść art. 13 ust. 5 ustawy o zatrudnieniu socjalnym, zgodnie z którym zakończenie realizacji programu następuje w okresie do 6 miesięcy po dniu, w którym uczestnik objęty programem podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, założył lub przystąpił do spółdzielni socjalnej lub podjął działalność gospodarczą, albo w dniu, w którym upłynął okres uczestnictwa w zajęciach w Centrum. W ocenie Sądu treść tego unormowania, w którym wyraźnie rozróżniono zatrudnienie socjalne od zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia (...), świadczy dodatkowo o braku możliwości uznania, że uczestnictwo w programie zatrudnienia socjalnego stanowi zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w rozumieniu art. 16a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a rezygnacja z niego uprawnia do ubiegania się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.