II SA/Ke 857/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia 3 sierpnia 2015r. znak: [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz A. K. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 3 sierpnia 2015 r. znak: [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Starosty z dnia 16 czerwca 2015 r. znak: [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Gminy z przeznaczeniem na realizację celu publicznego – rozbudowy istniejącego Cmentarza Komunalnego "C." oraz zapewnienia ciągłości jego funkcjonowania, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, prawa własności nieruchomości położonej w K. przy ul. W. oznaczonej w ewidencji gruntów m. K. jako działka nr 85/3 o pow. 0,3304ha, oraz ustalającej na rzecz A. K. odszkodowania w wysokości 262.500 zł – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że wspomniana działka nr 85/3 została wydzielona z działki nr 85/2 o pow. 1,7961 ha stanowiącej własność A. K.. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu "K." zatwierdzonego uchwałą nr [...] działka 85/3 została przeznaczona na realizację celu publicznego tj. rozbudowę istniejącego Cmentarza Komunalnego "C.". A. K. nie kwestionował co do zasady wywłaszczenia działki nr 85/3, jednakże pomiędzy nim a Gminą nie doszło do porozumienia w kwestii odszkodowania za ww. nieruchomość i w rezultacie nie doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej dotyczącej nabycia tej nieruchomości. W toku postępowania wywłaszczeniowego wyznaczony przez Wojewodę organ – Starosta zlecił wykonanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu, celem określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. W oparciu o operat szacunkowy z dnia 20 marca 2015r. Starosta ustalił wysokość odszkodowania za działkę nr 85/3 w kwocie 262.500zł. W odwołaniu od decyzji Starosty z dnia 16 czerwca 2015r. A. K. podnosił, iż nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem. Oceniając okoliczności sprawy związane z ustaleniem wysokości odszkodowania Wojewoda stwierdził, że pod względem formalnym i prawnym operat został sporządzony prawidłowo. Zawiera on wszystkie niezbędne elementy, określa cel wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawia obliczenie wartości nieruchomości oraz wyniki wyceny wraz z uzasadnieniem. Rzeczoznawca majątkowy wyselekcjonował grupę nieruchomości niezabudowanych znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości, które były przedmiotem transakcji z okresu od marca 2013r. do marca 2015r. i były nabywane przez Gminę na potrzeby rozbudowy Cmentarza Komunalnego "C.". Wybrał do porównania 3 transakcje nieruchomościami, które były zbliżone najbardziej do działki nr 85/3 i za pomocą przyjętych przez siebie wag dokonał weryfikacji ceny przedmiotowej nieruchomości określając cenę 1m2 na kwotę 79,44 zł, co przy uwzględnieniu powierzchni działki pozwoliło na określenie odszkodowania w wysokości 262.500zł. Organ II instancji uznał, że wartość wywłaszczonej nieruchomości ustalona została zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W uzasadnieniu podniesiono, że strona niezadowolona z operatu szacunkowego zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. może przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Za bezzasadną organ uznał argumentację strony co do braku możliwości prowadzenia prawidłowej hodowli koni na pozostałym po podziale areale działki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. K. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił podjętemu rozstrzygnięciu: 1. Naruszenie prawa materialnego tj. art. 113 ust. 3 u.g.n. poprzez niewywłaszczenie całej nieruchomości nr 85/2 w sytuacji, gdy pozostała część w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą w postaci hodowli koni utraciła dla niego znaczenie. 2. Naruszenie prawa procesowego tj. art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i przyjęcie przez rzeczoznawcę stanu nieruchomości według celu podziału i wywłaszczenia nieruchomości, a nie według aktualnego sposobu użytkowania, nieskorygowanie cen nieruchomości przyjętych za podstawę obliczenia wartości wywłaszczonej nieruchomości ze względu na znaczny upływ czasu od daty przyjętych do wyliczeń transakcji nieruchomości podobnych, nieuwzględnienie okoliczności, że przyjęte do wyliczeń nieruchomości były również objęte wywłaszczeniem a nie zbywane w wyniku dobrowolnego, nieprzymuszonego pozbywania się przez zbywającego prawa własności nieruchomości. 3. Naruszenie art. 7, art. 75 § 1, 77 § 1 w zw. z art. 218 § 1 i 2 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym i wadliwym materiale dowodowym, w szczególności operacie szacunkowym. 4. Naruszenie art. 9 kpa poprzez brak pouczenia o przysługujących prawach w postaci możliwości żądania wywłaszczenia całej nieruchomości. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii o wzroście cen nieruchomości w obrębie miasta K. oraz dowodów potwierdzających rozmiar prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. W uzupełnieniu skargi w piśmie procesowym z dnia 28.09.2015r. skarżący sformułował dalszych 7 zarzutów pod adresem operatu szacunkowego, wykazując, że obliczenia rzeczoznawcy były błędne. Zdaniem skarżącego wartość jednostkowa dla przedmiotowej działki nr 85/3 powinna wynosić 120,83zł, zaś wartość wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 3304 m2 399.222zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, rozstrzygnięcie kwestii tzw. "resztówek", tj. części nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu, która wskutek wywłaszczenia nie nadaje się na dotychczasowe cele, nie należy do postępowania administracyjnego, lecz powinno nastąpić w postępowaniu cywilnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie kwestią sporną pozostaje sposób ustalenia ceny nieruchomości – a w następstwie wysokość odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod rozbudowę Cmentarza Komunalnego "C.". Zgodnie bowiem z treścią art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wartość tę określa rzeczoznawca w operacie szacunkowym, na podstawie którego organ I instancji ustala odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Z analizy operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę wynika, że do porównania została przyjęta nieruchomość przy ul. W. o pow. 3921 m2 i biegła określiła jej cenę jednostkową podając różne kwoty: 66,95zł i 58,58zł (str. 11 operatu). W opisie wspomnianej nieruchomości na str. 13 wskazano: "Cena transakcyjna 262.500,00zł za 56/64 udziału nieruchomości. Cena za całą nieruchomość w przeliczeniu wyniosła 229.687,50zł. Data transakcji 28.06.2013r." Dokonując w pkt. 9.6 operatu zestawienia nieruchomości parami – obiekt szacowany i obiekty porównawcze, rzeczoznawca przyjęła w odniesieniu do tej nieruchomości cenę za 1m2 wynoszącą 58,58zł i następnie zastosowała korektę w wyniku której cena za 1m2 wyniosła 67,43zł i ostatecznie ta kwota została uwzględniona przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości położonej przy ul.W. oznaczonej jako działka nr 85/3 o pow. 3304m2. Zdaniem Sądu, organom dokonującym oceny prawidłowości sporządzenia operatu uszła uwadze rozbieżność przy określaniu ceny 1m2 przyjętej do porównania nieruchomości o pow. 3921 m2 z zawartej transakcji z dnia 28.06.2013r. Stąd też nie można stwierdzić, że określenie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości nastąpiło w zgodzie z przepisami i zasadami obowiązującymi przy ustalaniu wyceny nieruchomości i sporządzaniu operatu szacunkowego. Wprawdzie z akt administracyjnych wynika, że skarżący nie wnosił konkretnych zastrzeżeń co do poprawności sporządzonego operatu w postępowaniu administracyjnym zarówno przed organem I jak i II instancji, nie mniej jednak organy nie są zwolnione od wszechstronnej oceny wartości dowodowej operatu. Operat bowiem, stosownie do treści art. 77 § 1 i art. 80 kpa podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. Ani Sąd, ani też inny organ prowadzący postępowanie, nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Jednak innym zagadnieniem jest możliwość oceny przez organy i sądy administracyjne, operatów szacunkowych w zakresie ich wartości dowodowej. W tej kwestii należy mieć na uwadze, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu. W orzecznictwie podkreśla się, że operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w cyt. rozporządzeniu z 21 września 2004r., ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy jego uzupełnienia, albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatu jest możliwa przez organ administracyjny jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Wówczas prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, budzący uzasadnione wątpliwości wymaga wyjaśnienia. Z taką sytuacją mamy miejsce w niniejszej sprawie. Organ dokonując oceny operatu szacunkowego nie wyjaśnił niejasności wynikających z określenia ceny 1m2 przyjętej do porównania nieruchomości (oznaczonej literą "A"), zaś ta okoliczność ma znaczenie dla ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Prowadząc ponownie postępowanie organ II instancji powinien tą kwestę wyjaśnić, a wydając rozstrzygnięcie powinien zwrócić uwagę także na inne zarzuty podniesione w skardze odnośnie operatu szacunkowego. Trafnie natomiast zauważa organ, że obowiązek informacji o którym mowa w art. 9 kpa nie może być utożsamiany z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w rezultacie czyniłoby z organu, pełnomocnika strony. Z akt sprawy wynika, że skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu, zgoła odmienną kwestią jest to, czy z tej możliwości skorzystał. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa procesowego, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Na akceptację zasługuje również stanowisko organu co do braku podstaw prawnych orzekania w postępowaniu administracyjnym, w drodze decyzji o wykupie pozostałej po wywłaszczeniu części nieruchomości. Realizacja roszczenia o wykup może nastąpić wyłącznie na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. W konsekwencji należało przyjąć, że ustalając wysokość odszkodowania należnego skarżącemu za wywłaszczoną nieruchomość organ oparł swoją ocenę na niezweryfikowanym materiale dowodowym, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, 107 § 3 kpa, co uzasadnia uchylenie kontrolowanej przez Sąd decyzji na zasadzie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.