II SA/Ke 857/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Jędrzejowie na uchwałę Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 23 listopada 2001 r. numer XXXIX/364/01 w przedmiocie wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenie miasta Jędrzejowa oddala skargę. Uchwałą Nr XXXIX/364/01 z dnia 23 listopada 2001 r. w sprawie wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów na terenie miasta Jędrzejowa Rada Miasta Jędrzejowa w § 2 określiła, że opłata za pierwszą godzinę parkowania samochodu ciężarowego pow. 3,5 tony będzie wynosić 5zł, a ciągnika z przyczepą 4zł. Ponadto za dalsze godziny parkowania przewiduje opłaty od ww. pojazdów w takiej samej kwocie. W załączniku do tej uchwały w pkt 1 wskazano, że opłaty są wprowadzone w dni powszednie. W podstawie prawnej uchwały przywołano art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 3 ust. 1 , § 4, § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Prokurator Prokuratury Rejonowej wniósł skargę na opisaną wyżej uchwałę nr XXXIX/364/01 domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie zapisów zawartych w § 2 oraz pkt I załącznika do ww. uchwały. Uchwale tej zarzucił naruszenie art. 13b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez to, że wskazane zapisy w żaden sposób nie znajdują uzasadnienia w ww. przepisie w zakresie, w którym różnicują pojazdy, od których są pobierane opłaty, określają opłaty inne niż przewidziane w tym przepisie za pierwszą godzinę postoju oraz za kolejne godziny, a także przewidują opłaty od ciągników z przyczepą oraz definiują dni, w których ma być pobierana opłata za parkowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z zapisami art. 13b ust. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, opłata za pierwszą godzinę nie może przekraczać 3zł. Stawka opłaty za czwartą godzinę i kolejne godziny postoju nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę postoju (art. 13b ust. 5 cyt. ustawy). Opłata powinna być pobierana od pojazdów samochodowych, a za taki nie można uznać ciągnika rolniczego. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, pojazdem samochodowym jest pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia jazdę z prędkością przekraczającą 25 km/h, za wyjątkiem ciągnika rolniczego. Przepis art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę do pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych w określone dni robocze, gdy tymczasem w załączniku nr 1 do skarżonej uchwały określono, że wprowadza się opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w dni powszednie. W konsekwencji zdaniem skarżącego, za całkowicie nieuzasadnione należy uznać kwestionowane zapisy uchwały Rady Miejskiej Jędrzejowa Nr XXXIX/364/01 z dnia 23.11.2001 r. W odpowiedzi na skargę Gmina Jędrzejów pozostawiła skargę do uznania Sądu, wskazując, że zaskarżona uchwała nigdy nie została wprowadzona w życie i zawarte w niej zasady nie obowiązywały i nie obowiązują na terenie miasta Jędrzejowa. Jednocześnie podkreślono, że w dacie jej podejmowania brzmienie art. 13b ustawy o drogach publicznych było inne niż jego obecne brzmienie. Zdaniem Gminy Jędrzejów, w dacie jej podejmowania uchwała była zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r, poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uznanie, że w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego doszło do naruszenia prawa obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części, albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem (art. 90 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc: z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9.12.2003r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Za istotne naruszenie prawa należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, do takich naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego stanowiącego podstawę podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.02.1998r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSWS 1998/3/79). Uchwała rady gminy wprowadzająca opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz ustalająca stawki tych opłat ma charakter przepisów prawa miejscowego. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została wydana na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 13 ust. 1 cyt. ustawy ( w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania) stanowił, że korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione, w przypadkach określonych w ust. 2, od wniesienia opłat drogowych. W ust. 2 pkt 4 przewidziano pobieranie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach. Zgodnie z upoważnieniem zawartym w ust. 4 art. 13 Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach oraz organ właściwy do ustalania stawek opłat i organ właściwy do ich pobierania, z uwzględnieniem w szczególności: kategorii pojazdów, czasu parkowania i organizacji ruchu lokalnego. Rada Ministrów wykonując to upoważnienie określiła, iż opłaty te wprowadza i ustala sposób ich pobierania rada miasta (gminy) na wniosek zarządu miasta (gminy) zaopiniowany przez organy zarządzające ruchem ( § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz.U. Nr 51, poz. 608 ). Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10.12.2002 r. w sprawie sygn. akt P 6/02, art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zakresie, w którym przepis ten upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalania tych opłat został uznany za niezgodny z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Za niekonstytucyjny uznano także § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r. Jednocześnie w pkt III wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 13 ust. 4 ustawy powołanej w części I punkt 1 wyroku w zakresie, w którym przepis ten upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalania tych opłat, a także przepisy § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 8 ust. 2 rozporządzenia powołanego w części I punkt 2 tracą moc z dniem 30 listopada 2003 r. Posłużenie się przez Trybunał techniką "wyroku zakresowego" lub "wyroku interpretacyjnego" powoduje, że nawet przy stwierdzeniu niekonstytucyjności lub nielegalności przepisu w sensie formalnym pozostaje on w systemie prawa (jednostka redakcyjna tekstu aktu normatywnego nie zostaje derogowana), uchylana jest natomiast zawarta w nim norma prawna (jedna z norm prawnych mających — potencjalnie — źródło w treści przepisu) w określonym zakresie przedmiotowym lub podmiotowym. Innymi słowy zostaje ustanowiony powszechnie obowiązujący zakaz "odczytania" i stosowania przepisu w sposób sprzeczny z dyspozycją orzeczenia. Na swoistość obowiązków ustawodawcy w przypadku wyroków "interpretacyjnych" i "zakresowych" zwrócił uwagę sam Trybunał Konstytucyjny, wskazując, że: "O tym, że wraz z wydaniem i ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego zostaje zapewniony stan konstytucyjności, można mówić z reguły wówczas, gdy Trybunał stwierdził zgodność zaskarżonej regulacji prawnej z przytoczonym wzorcem kontroli. Kiedy jednak takie stwierdzenie zostaje w wyroku TK obwarowane przyjęciem określonej wykładni przepisu, dla prawodawcy powinno to stanowić sygnał o potrzebie rozważenia ewentualnego sprecyzowania tego przepisu ze względu na zasadę pewności prawa. Z zasady tej wynika postulat interwencji prawodawcy szczególnie wtedy, gdy Trybunał orzekł o niezgodności badanego przepisu nie w całości, lecz w określonym — czasowo, podmiotowo lub przedmiotowo zakresie jego stosowania, dokonując wprawdzie ingerencji w treść przepisu, ale nie zmieniając jego brzmienia.TK nie ma kompetencji do działania tak, jak działa prawodawca pozytywny. (zob. Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2004 r., Warszawa 2005, s. 50. Podobnie M. FlorczakWątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego..., s. 182–183). Rolą ustawodawcy jest zatem uzgodnienie "litery prawa" i rzeczywistego zakresu normowania regulacji, która została zmodyfikowana orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Adresaci norm prawnych, zwłaszcza jednostki, mają uzasadnione prawo oczekiwać, że wiążące ich przepisy będą jednoznacznie określały uprawnienia i obowiązki. W warunkach, gdy pełną normę postępowania można zrekonstruować dopiero po zestawieniu postanowień częściowo zakwestionowanej ustawy, petitum wyroku i uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego wyjaśniającego motywy i istotę rozstrzygnięcia, zarzut naruszenia przez ustawodawcę zasady zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa wydaje się ze wszech miar zasadny. W wymiarze praktycznym zaś tak konstruowany system prawa jest dysfunkcjonalny i nie gwarantuje chociażby minimalnego standardu tzw. przyzwoitej legislacji. Dlatego też nawet po orzeczeniu o zgodności danej regulacji pod warunkiem określonego "rozumienia" — z uwagi na wymogi pewności prawa — ustawodawca powinien dostosowywać brzmienie przepisu do jego nowej treści. (por. wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego przez prawodawcę Piotr Radziewicz opracowanie Instytutu Prawa i Społeczeństwa Warszawa ). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10.12.2002 r. stworzył nowy stan prawny. W wyniku konieczności dostosowania przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie opłat za korzystanie z dróg publicznych do dnia 30 listopada 2003 r., kiedy to następowała utrata mocy przepisów dotyczących opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, dokonano nowelizacji przepisów ustawy o drogach publicznych. Nowelizacja uporządkowała i uprościła niektóre procedury oraz pojęcia stosowane w ustawie oraz dostosowała przepisów ustawy o drogach publicznych do innych przepisów prawnych, w tym do wymagań Konstytucji RP, m.in. przez usunięcie delegacji ustawowych budzących wątpliwości co do ich konstytucyjności. Art. 13b ustawy o drogach publicznych, z którego brzmieniem skarżący wiąże podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, został wprowadzony ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2003, Nr 200, poz. 1953). Zgodnie z art. 1 pkt 14 tej ustawy art. 13b otrzymuje brzmienie: 1. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. 2. Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. 3. Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. 4. Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł, 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi, 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. 5. Stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca parkowania. Przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20 % za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę parkowania. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny parkowania nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania. 6. Organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi: 1) wyznacza w strefie płatnego parkowania miejsca przeznaczone na parkowanie, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie oznakowanych pojazdów konstrukcyjnie przeznaczonych do przewozu osób niepełnosprawnych o obniżonej sprawności ruchowej lub pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, 2) może wyznaczać w strefie płatnego parkowania zastrzeżone stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo. 7. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi. Przepis art. 13b ustawy o drogach publicznych wszedł w życie z dniem ogłoszenia tj. w dniu 24.11.2003r., o czym stanowił art. 13 pkt 1 znowelizowanej ustawy. Z powyższego wynika, że skarżący opiera żądanie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Jędrzejowie Nr XXXIX/364/01 z dnia 23.11.2001r. o przepis, który nie obowiązywał w dacie jej podjęcia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10.12.2002 r. w sprawie sygn. akt P 6/02, należy rozumieć w ten sposób, że zaskarżona uchwała podjęta na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 3 ust. 1, § 4, § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, istnieje w obrocie prawnym, jednakże jej zapisy nie mogą być stosowane. Z dniem 30 listopada 2003r. straciły bowiem moc przepisy stanowiące podstawę jej wydania. Nie oznacza to jednak obowiązku Sądu stwierdzenia nieważności w części bądź w całości tej uchwały. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyrok stwierdzający nieważność aktu wywiera skutki ex tunc, a zatem z mocą wsteczną od dnia wydania. Istotą sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli jest legalność, a więc zgodność z prawem aktów, w związku z czym nie może budzić wątpliwości, iż w przypadku badania legalności zaskarżonej uchwały ta zgodność oceniana jest na datę jej podjęcia. Zaskarżona uchwała Nr XXXIX/364/01 Rady Miejskiej w Jędrzejowie została podjęta w dniu 23 listopada 2001 r. Zdaniem Sądu, okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10.12.2002 r. odroczył utratę mocy obowiązywania przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej uchwały do dnia 30 listopada 2003 r., nie stwarza Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Jak już bowiem podniesiono, skutkiem wyroku uwzględniającego skargę jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z mocą wsteczną tj. od dnia jej wydania. Niezależnie od powyższego należy podnieść, że skarżący nie żąda stwierdzenia nieważności całej uchwały, a tylko jej poszczególnych zapisów, z uwagi na ich sprzeczność z przepisami, które weszły w życie po dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Biorąc pod uwagę treść powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz nowelizację ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dotyczącą art. 13b, kierując się zasadą pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, niezbędne i celowe jest podjęcie przez Radę Miejską w Jędrzejowie stosownych działań w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.