II SA/Ke 858/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2006r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnia się wyroku. Decyzją z dnia [...] . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 80 ust 2 pkt 1, art. 81 ust.1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał E. K. wykonać rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego o wymiarach 2,0 m×4,0 m wybudowanego na działce przy ul. K.w K. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozpoznając wniesione od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie E.K., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podał, iż w dniu 16 września 2005 r. organ I instancji przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, iż na przedmiotowej działce znajduje się drewniany budynek mieszkalny kryty papą oraz drewniany kryty papą budynek gospodarczy "szopka", który usytuowany jest w północno- zachodnim narożniku działki. Szopa posiada wymiary w rzucie 4m×2,0 m i wysokość 1,80 m -2,10 m i przykryta jest dachem drewnianym jednospadowym ze spadkiem na własną działkę. W obiekcie tym przechowywany jest opał i narzędzia ogrodnicze. W toku oględzin E. K. podała, iż drewniana szopka istniała w tym miejscu od 1975 r., o czym świadczy decyzja o ustaleniu podatku od nieruchomości z [...]. Stwierdziła również, że w 1995 r. mąż jej przeprowadził remont drwalki polegający na wymianie drewnianej konstrukcji ścian i dachu na nowe w tym samym miejscu. E.K. przyznała, że po otrzymaniu decyzji o rozbiórce budynek został częściowo rozebrany, dach był zdjęty, pozostały natomiast niektóre elementy ścian i w tym samym roku jesienią została dokonana przebudowa budynku, a mianowicie wykonano dach z pokryciem papą oraz uzupełniono deski w ścianach. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił również, że w przeszłości toczyło się postępowanie administracyjne dotyczące rozbiórki budynku gospodarczego - komórki będącej w budowie na działce przy ul. K. Budynek o wymiarach 2,0 m ×3,30 usytuowany był w tym samym miejscu co obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania. Zapadła wówczas decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] która na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazywała J.K. rozbiórkę w/w obiektu budowlanego w terminie do dnia 30 października 1995 r. z uwagi na to, że została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...]i jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji dnia 8 grudnia 1995 r., obiekt ten został przez zobowiązanego rozebrany z pozostawieniem jednak dwóch drewnianych ścian, stanowiących jednocześnie ogrodzenie działki. Z uwagi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż obecnie istniejący budynek został ponownie wybudowany w 1995 r. przez E.K. wraz z nieżyjącym już aktualnie mężem, bez wymaganego pozwolenia na budowę, w konsekwencji czego organ I instancji postanowieniem z dnia [...] podjętym na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał w terminie natychmiastowym roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego usytuowanego na działce przy ul. K.w K. i nałożył na inwestorkę E. K.obowiązek przedłożenia w terminie do 30 stycznia 2005 r. zaświadczenia Prezydenta Miasta K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego staniu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w terminie do 28 lutego 2005 r. przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na fakt, iż inwestorka w zakreślonym terminie nie wykonała nałożonych obowiązków organ I instancji decyzją z dnia [...] nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż w trakcie postępowania odwoławczego przeprowadzono w dniu 20 maja 2005 r. oględziny, podczas których potwierdzone zostały ustalenia dokonane przez organ I instancji. Stwierdzono także, że przedmiotowy budynek nosi ślady długotrwałego użytkowania, a E. K. podała, że budynek ten istnieje od 1958 r. o czym świadczą dokumenty dotyczące opłaty podatku od nieruchomości. Skarżąca wyjaśniła także, że w 1995 r. budynek nie został całkowicie rozebrany, a jedynie wyremontowany i zmniejszony do obecnych rozmiarów. Organ II instancji uznał, iż zaskarżona decyzja jest drugą decyzją w tej samej sprawie, gdyż o rozbiórce istniejącego na działce przy ul. K.w K. drewnianego budynku gospodarczego rozstrzygnęła już decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] utrzymana w mocy decyzją ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...]. Organ II instancji zauważył, iż pomimo stwierdzenia, zawartego w protokole oględzin, że "inwestor dokonał rozbiórki", faktycznie budynek ten nie został rozebrany. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż decyzja organu administracji publicznej orzekająca ponownie w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Organ II instancji podniósł, iż w związku w powyższym zaskarżona decyzja z dnia [...] zostaje wyeliminowana z obrotu w drodze kasacji, postępowanie pierwszej instancji natomiast umorzone, w obiegu prawnym zaś pozostają decyzje z dnia [...]i dnia [...] Organ także podkreślił, iż orzeczony nakaz rozbiórki powinien być egzekwowany. Skargę na powyższe rozstrzygniecie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E.K. podnosząc, iż budynek gospodarczy tzw. "drwalka" o pow. 4,0m×2,0 m remontowana była w 1995 r. przez jej nieżyjącego męża, a wobec "niezgłoszenia inwestycji" ukarany on został karą pieniężną. Skarżąca podała, iż "drwalka" usytuowana jest w północno- zachodnim narożniku działki i do istniejącego ogrodzenia dobudowano ścianę wschodnią i południową, a także wymieniono część desek z dachu. Obiekt ten nie jest wybudowany na ławie fundamentalnej, nie posiada przewodu kominowego ani okien, zatem zdaniem skarżącej jest obiektem nietrwałym służąc do przechowywania opału i narzędzi ogrodniczych. E. K. podkreśliła, że przedmiotowy obiekt nie utrudnia dostępu słońca do jej działki, jak i do działki sąsiadów. Podniosła również, iż jest osobą schorowaną i nie dysponuje funduszami na przeprowadzenie remontu, co więcej - podała, iż nie jest właścicielką zamieszkiwanej nieruchomości, gdyż w przeszłości należała ona do jej macochy, a obecnie od dwóch lat toczy się postępowanie spadkowe po niej. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów aniżeli podniesione w jej uzasadnieniu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola decyzji i innych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Jak widać z powyższego, w zakres kognicji sądów administracyjnych nie wchodzi ocena wydawanych w toku postępowania administracyjnego aktów pod względem słuszności, lecz jedynie kontrola ich legalności, czyli zgodności z obowiązującym prawem. Podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące jej złego stanu zdrowia oraz braku środków na remont przedmiotowego obiektu gospodarczego są prawnie obojętne i przepisy, na podstawie których podjęta została zaskarżona decyzja nie uzależniają od nich rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też okoliczności te nie mogą mieć żadnego wpływu na treść decyzji objętej skargą. Dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia w granicach zakreślonych cytowanym wyżej przepisem art. 134 § 1 ustawy, podnieść jednak należy, że mimo nietrafności argumentów, skarga odniosła zamierzony skutek, albowiem w toku postępowania organ II instancji dopuścił się naruszenia prawa procesowego tego rodzaju, że zachodzi konieczność uchylenia wydanego rozstrzygnięcia. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób bowiem podzielić stanowiska organu odwoławczego, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]orzeka ponownie w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną tj. decyzją Wojewody z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję z [...] nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ulicy K.w K. Dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 16 § 1 kpa, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna korzysta z tej zasady tylko wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Dowody, jakie zostały zgromadzone i przeprowadzone w niniejszym postępowaniu, nie potwierdzają w sposób jednoznaczny tożsamości przedmiotowej obu spraw, jak zostało to przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak wynika z treści protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 21 kwietnia 1995 r.- tj. przed podjęciem decyzji rozbiórkowej w toczącym się wówczas postępowaniu - na nieruchomości nr 26 przy ul. K.w K.w północno -zachodnim narożniku działki zlokalizowane były "ściany z desek komórki drewnianej o wymiarach 3,0-3,30×2,0 i wysokości 2,10 -1,70 bez dachu". Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r., utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...]., nakazywała J. K.dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego drewnianego - komórki będącej w budowie, o wymiarach - jak wyżej. W toku oględzin z dnia 16 września 2005 r. ustalono natomiast, że w północno -zachodnim narożniku działki usytuowana jest "drewniana, kryta papą szopka na opał i narzędzia ogrodnicze o wymiarach 4,0 ×2,0 m i wysokości 1,80-2,10 m. Dach jest drewniany, jednospadowy ze spadkiem na działkę inwestorki". Różne wymiary obiektu oraz stan zaawansowania prowadzonych przy nim prac budowlanych dotyczących przykrycia dachowego, opisane w toku oględzin przeprowadzonych w roku 1995 i 2005, budzić muszą uzasadnione wątpliwości co do tożsamości przedmiotowej obu spraw. Nie przywiązał przy tym organ II instancji należytej wagi do wyjaśnienia istotnych sprzeczności pomiędzy treścią zawartą w protokole oględzin przeprowadzonych dnia 8 grudnia 1995 r., w czasie których stwierdzono, iż obowiązek rozbiórki został wykonany, a oświadczeniem E. K. złożonym w czasie oględzin w dniu 16 września 2004 r., iż budynek został "częściowo rozebrany, dach był zdjęty". Nie wiadomo przy tym, co skarżąca rozumiała mówiąc o "częściowym" rozebraniu obiektu oraz o jakim okresie mówiła, skoro z decyzji jakie zapadły w toczącym się w roku 1995 postępowaniu dotyczącym rozbiórki oba organy ustaliły, że budynek nie był przykryty dachem. Konieczność wyjaśnienia tych sprzeczności wynika także z dalszych wyjaśnień składanych w czasie oględzin przez E. K., z których wynika, że jesienią 1995 r. dokonała wraz z mężem "przebudowy budynku", tj. wykonali dach, pokryli go papą i uzupełnili deski w ścianach. Jeżeli data ta istotnie odpowiada rzeczywistości, to trudno nie zauważyć sprzeczności z treścią protokołu z oględzin dokonanych dnia 8 grudnia 1995 r., stwierdzającego, że budynek został rozebrany. Dokonując oceny dowodów organ winien także pamiętać, że protokół, o jakim mowa wyżej korzysta z mocy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 kpa co oznacza, że zachodzi domniemanie zgodności zawartej w nim treści z prawdą. Okoliczności tej zdaje się nie zauważać organ odwoławczy, czyniąc ustalenia sprzeczne z treścią dokumentu. Wprawdzie motywy zaskarżonej decyzji powołują się na wyjaśnienia stron, jednak bez wyjaśnienia sprzeczności, o jakich mowa wyżej, nie mogą być one przedmiotem ustaleń. Należy jednocześnie zastrzec, że ponieważ zwiększoną moc dowodową przepis art. 76 § 1 kpa przyznaje jedynie oryginałowi dokumentu urzędowego, nie wystarczy załączenie do akt jedynie jego kserokopii, jak zostało to uczynione w sprawie niniejszej. Zgromadzony w sprawie materiał z uwagi na sprzeczności w nim zawarte, wymagał zatem wyjaśnienia w oparciu o art. 77 § 1 kpa i nie dawał podstaw do przyjęcia, że mamy do czynienia ze sprawą, rozstrzygniętą wcześniej decyzją ostateczną, jak przyjął to organ II instancji. Uchybienia prawu procesowemu, a to powołanemu już przepisowi art. 77 § 1 kpa, jako że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy o p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 152 ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ I-szej instancji wyda stosowne orzeczenie mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując popełnione dotychczas uchybienia.