II SA/Ke 86/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi I.T., J.T. i E.I. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta po rozpatrzeniu wniosku E.I., I.T. i J.T., na podstawie art. 104 kpa oraz art. 136 ust. 3, 142 i 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2063 ze zm./ odmówił tym osobom zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w K. przy ul. P., oznaczonej jako część działki hip. nr 86/2 o pow. 320 m, której obecnie w ewidencji gruntów miasta K. /obr. 017/ odpowiada część działki nr 1656, stanowiąca własność Gminy K., będąca w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej, dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sadu Rejonowego prowadzi księgę wieczystą KW Nr 54909. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E.I., I.T. oraz J.T. m.in. zarzucając, że organ I instancji nie określił jednoznacznie i precyzyjnie przedmiotu i zakresu wniosku a także stanu zagospodarowania przedmiotowej części nieruchomości objętej wnioskiem. Odwołujący wskazali, iż wniosek z dnia 14 lutego 2005 r. dotyczył zwrotu jedynie części wywłaszczonej działki o powierzchni 90m2 /4,5 metrowy pas terenu przylegający bezpośrednio do ogrodzenia od strony południowej działek stanowiących własność wnioskodawców/. Tymczasem zaskarżona decyzja dotyczy "zwrotu części działki nr 86/2 o powierzchni 320m2". Autorzy odwołania podkreślili, że jednoznaczne sprecyzowanie zakresu rzeczowego w decyzji organu I instancji jest istotne, gdyż jedynie przedmiotowy pas terenu o pow. 90m2 , bezpośrednio przylegający do ich nieruchomości stał się zbędny na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu z uwagi na spełnienie przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem odwołujących się Starosta ani w toku postępowania ani też w zaskarżonej decyzji w ogóle nie wyjaśnił, czy wystąpiły przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Brak jest zatem uzasadnienia do zastosowania jako podstawy prawnej decyzji odmownej wyłącznie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w przypadku zrealizowania innego celu /co nie zostało wyjaśnione w toku postępowania/ należałoby - przyjmując interpretację prawną przyjętą przez starostę /z którą strony się nie zgadzają/ - jako podstawę podać także art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie odwołujących się, w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Strony podniosły również, iż w zaskarżonej decyzji brak wyjaśnienia, czy na części nieruchomości objętej wnioskiem został zrealizowany cel określony przy wywłaszczeniu lub też, czy został zrealizowany inny cel. Zdaniem stron jedynie pozostała część wywłaszczonej nieruchomości o pow. 230 m2 została przeznaczona na budowę osiedla mieszkaniowego K. Skarżący podnieśli także, iż decyzja Starosty wymaga sprostowania z uwagi na zaistniałe błędy polegające na wskazaniu jako podstawy wywłaszczenia przeprowadzonego w 1973r. Dz. U. nr 10 z 1974r., zarzucili nadto, że do zawarcia aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa doszło podstępnie, z naruszeniem ówcześnie obowiązujących przepisów i w oparciu o "fałszywe jedynie słowne oświadczenie" Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami WGKM Rozpatrując powyższe odwołanie Wojewoda decyzją z dnia [...] znak: [...] na podstawie art. 9a w związku z art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity z 2004r., Dz. U. nr 261, poz. 2603 ze zm./ oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie wskazując, że aktem notarialnym Rep. A nr 750/73 z dnia 25 stycznia 1973 r. Skarb Państwa nabył na podstawie umowy kupna - sprzedaży nieruchomość stanowiącą wówczas własność M.G. oraz I. i E. małż. T., położoną w K. przy ulicy P., oznaczoną w dacie nabycia jako działka nr 86/2 o pow. 320 m2. Spadek po zmarłej M.G. nabyła w całości córka I.T. a spadek po E.T. jego żona I.T.oraz dzieci: E.I. i J.T.. W dniu 25 lutego 1998 r. I.T. oraz pozostali spadkobiercy wystąpili z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości jako zbędnej na cel określony przy nabyciu. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Prezydent Miasta wydał w dnia [...] decyzję znak: [...], którą orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w K. /obręb 017/ przy ul. P., nabytej na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie umowy sprzedaży, sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr 750/73 z dnia 25 stycznia 1973 r., oznaczonej w dacie nabycia jako działka nr 86/2 o powierzchni 320 m2 - z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego Spółdzielni Mieszkaniowej. Rozpatrując odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda decyzją z dnia [...]. znak:[...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego Pismem z dnia 14 lutego 2005 r. I.T., E.I. i J.T. wystąpili z wnioskiem o zwrot części nieruchomości położonej w K. przy ulicy P., w którym podnieśli, że fakt oddania terenu w dzierżawę wieczystą nie wyklucza obecnie możliwości zwrotu, zgodnie z wprowadzonym art. 229a do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto wskazali, że część nieruchomości, o której zwrot się ubiegają, nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia "pod budowę osiedla mieszkaniowego" i do dnia dzisiejszego jest w stanie jak w dniu przejęcia. Zdaniem Wojewody złożenie drugi raz wniosku w tej sprawie było możliwe, ponieważ nie występuje tu tożsamość sprawy. Organ powołał się na wyrok SN z dnia 6 lipca 2001r. OSNAPIUS 2001/22 poz. 656 i wskazał, że o tożsamości sprawy, uzasadniającej jej umorzenie w razie ponownego złożenia wniosku można mówić wówczas, gdy jest taki sam przedmiot, podmiot i podstawa prawna. W razie zmiany podstawy prawnej, czyli oparcia żądania zwrotu na zmienionych przepisach, jest to nowa sprawa, którą powinno się rozpatrzyć. Ponadto w przedmiotowe sprawie zmienił się również przedmiot, gdyż wnioskodawcy we wniosku z dnia 14.02.2005r. wystąpili o zwrot części nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 86/2. W związku z uchwałą NSA z dnia 19 maja 2003r. sygn. akt OPS 1/03 do załatwienia wniosku na podstawie art. 26 § 2 kpa został wyznaczony Starosta Starachowicki. Organ ten trzykrotnie wydawał w niniejszej sprawie decyzje. Ostatnia z nich, z dnia 29 września 2006 r., jest przedmiotem obecnego postępowania. Rozpoznając odwołanie Wojewoda ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości /Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94/ z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. Następnie aktem notarialnym z dnia 14 marca 1974 r. Rep. A Nr 2134/74 działka nr 86/2 została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej na 99 lat tj. do dnia 14 marca 2073 r. i prawo to zostało ujawnione w dniu 30 marca 1974 r. w księdze wieczystej KW Nr 6053 - wówczas właścicielem gruntu był Skarb Państwa. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę K. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów m.in. nr 698/10, która odpowiadała działce nr 86/2. Na skutek zmiany numeracji ksiąg wieczystych, księga wieczysta KW Nr 6053 otrzymała numer 53604, w której jako właściciela ujawniono Gminę K.. Aktem notarialnym z dnia 31 października 2003 r. Rep. A nr 2322/2003 dokonano zmiany m.in. powołanej wyżej umowy notarialnej z dnia 14 marca 1974r. w ten sposób, że ustalono końcowy termin użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr 698/10 na dzień 1 lipca 2067r. W § 6 pkt 5 tegoż aktu notarialnego wnioskowano o odłączenie z księgi wieczystej KW nr 53604 działki nr 698/10 i przyłączenie jej do księgi wieczystej KW nr 54909. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]. znak:[...] wprowadził zmiany w ewidencji gruntów miasta K. położone w obrębie 017 w ten sposób, że działki o jednorodnym stanie prawnym ujawnionym w księdze wieczystej KW Nr 54909 /m.in. działka nr 698/10/ zostały połączone w jedną działkę i oznaczone numerem 1656. Wojewoda przytoczył treść art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami/ i wskazał, że dopuszcza on wyjątek od zasady określonej w art. 136 ust. 3, uniemożliwiający dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość ta została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste, na rzecz osób trzecich, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ponieważ z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu wynika, że w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami /tj. w dniu 1 stycznia 1998 r./ nieruchomość będąca własnością Gminy K. była w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu 30 marca 1974r. zwrot nieruchomości nie jest możliwy Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, iż ustalenie przez organ orzekający w sprawie zwrotu nieruchomości, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwalnia go od obowiązku badania, czy istnieją warunki określone w art. 137 w/w ustawy, dotyczące zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a tym samym podstaw do jej zwrotu. Odnośnie omyłek w decyzji organu I instancji na str. 2 w wierszu 15 oraz na str. 3 w wierszu 19, Wojewoda uznał, iż nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ odwoławczy dodał, że zarzuty dotyczące prawidłowości zawarcia aktu notarialnego Rep. A nr 750/73 z dnia 25 stycznia 1973 r. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym. Organ II instancji podkreślił, że stan faktyczny i prawny przedmiotowej nieruchomości nie daje podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem zgodnie z jego treścią roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Sytuacja taka nie miała miejsca w tej sprawie, gdyż przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli I.T., E.I. i J.T. zarzucając, "wybiórcze" zastosowanie przez organy orzekające w sprawie jako podstawy podjętych decyzji wyłącznie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami z całkowitym pominięciem art. 229a. Skarżący wskazali, że w związku z wprowadzeniem art. 229a, art. 229 nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Obecnie bowiem muszą być spełnione łącznie wszystkie przesłanki określone w w/w przepisach. Dlatego też tylko wówczas ich zdaniem sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej powoduje utratę roszczenia o zwrot nieruchomości, gdy osoba ta zrealizuje na niej inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tymczasem przez przeszło 32 lata na części nieruchomości, będącej przedmiotem ich wniosku o zwrot, spółdzielnia nie zrealizowała celu wywłaszczenia ani żadnego innego. Dlatego też kwestionują równocześnie ustalenia zawarte w decyzji Wojewody, iż nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Ponadto skarżący zarzucili, iż w związku z ujawnieniem w toku postępowania dowodowego faktu niezgodnego z prawem działania przy zawieraniu w dniu 25 stycznia 1973r. aktu notarialnego, organy powinny zawiesić postępowanie administracyjne celem rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd prawidłowości zawarcia tego aktu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Odnośnie zarzutu związanego z niezawieszeniem postępowania organ ten wskazał, że nie posiadał informacji, że strony wystąpiły do sądu o zbadanie prawidłowości aktu notarialnego z 25 stycznia 1973r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż te, które podnoszą skarżący. Nie będąc związany granicami skargi /art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm. dalej zwaną uppsa/ Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty z dnia [...]. znak: [...] , jako dotkniętych wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt. 3 kpa. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Dla stwierdzenia, czy zaistniała w/w przesłanka, istotne znaczenia ma ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Z akt sprawy wynika, że w dniu 30 marca 2000 r. Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku E.I., I.T. i J.T. na podstawie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm./ orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w K. /obręb 017/ przy ul. P. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy ostateczną decyzją Wojewody z dnia 21 listopada 2000r., która to decyzja nie została zaskarżona do sądu. Nie została ona również wzruszona w żadnym z trybów nadzwyczajnych, przewidzianych przepisami kpa, tak wiec do chwili obecnej jako decyzja ostateczna funkcjonuje ona w obrocie prawnym. Aczkolwiek decyzją tą umorzono postępowanie, lecz do umorzenia tego doszło nie z przyczyn formalnych / przykładowo z powodu cofnięcia wniosku/ lecz z przyczyn merytorycznych. Z uwagi bowiem na stwierdzoną już wówczas okoliczność, że cała wywłaszczona / w trybie art. 6 ustawy z 1958r. o wywłaszczaniu nieruchomości/ nieruchomość została oddana Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste i prawo to ujawnione zostało w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998r., organy uznały, iż w związku z uregulowaniem zawartym w art. 229 ugn zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny. Mimo istniejących zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie rozbieżności co do tego, czy w razie zaistnienia przesłanek z art. 229 ugn postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości należy umorzyć czy też wniosek o zwrot oddalić, nie ma sporu co do tego, że obie te decyzje w sposób merytoryczny rozstrzygają sprawę. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że w niniejszej sprawie inny jest przedmiot postępowania, której to "inności" organ upatruje w tym, że przedmiotem decyzji z 2000r. była cała wywłaszczona nieruchomość podczas, gdy w niniejszej sprawie wnioskodawcy wystąpili tylko o zwrot jej części. Pomijając już bowiem to, że z porównania decyzji z 2000r. z decyzją Starosty z dnia 29 września 2006r. wynika, iż w obu tych decyzjach orzekano o wywłaszczonej nieruchomości a więc całej tej nieruchomości / jedyne różnice sprowadzają się do tego, że aktualnie nieruchomość ta stanowi część działki Nr 1656 a poprzednio oznaczona była jako część działki Nr 698/10 oraz tego, o czym była mowa wyżej, że poprzednio organy umorzyły postępowanie a obecnie odmówiły zwrotu/ to zauważyć należy, iż zawsze pojęcie "część" nieruchomości mieści się przedmiotowo w pojęciu całej nieruchomości. Skoro więc poprzednio organ orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie o zwrot całej nieruchomości, to żądanie obecnie zwrotu jej części pokrywa się przedmiotowo /co do tej części/ z tamtym rozstrzygnięciem. Dlatego też również tylko na marginesie zauważyć należy, iż występując w lutym 1998r. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości skarżący przedmiot swojego żądania określili w zasadzie identycznie jak we wniosku z dnia 14 lutego 2005r., który zapoczątkował postępowanie w niniejszej sprawie. W obu tych wnioskach żądali bowiem zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej pas gruntu bezpośrednio przylegający do ich nieruchomości, o szerokości 4,8 – 5 m / wniosek z 1998r. / i 4,5m / wniosek z 14 lutego 2005r./. Z faktu, że Wojewoda powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001r.sygn.IIIRN 116/00 / OSNP 2001/22/656/, zgodnie z którym nie zachodzi stan rzeczy osądzonej, gdy właściciel wystąpił o zwrot nieruchomości, opierając żądanie na podstawie art. 216 z zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 o gospodarce nieruchomościami, jeżeli wcześniej wystąpił o zwrot tej samej nieruchomości, ale na innej podstawie / art. 69 ust. 1 i 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/ świadczy, iż zdaniem tego organu doszło do zmiany stanu prawnego, skutkującego tym, iż nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Cytowany wyrok w niniejszej sprawie wprost o tyle nie może mieć zastosowania, że obie decyzje: i ta z 2000r. i zaskarżona w niniejszej sprawie, zapadły na podstawie przepisów tej samej ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a co więcej, zostały one wydane na podstawie tego samego przepisu, który miał identyczne brzmienie. Okoliczność, iż zdaniem skarżących w ich sprawie doszło do zmiany stanu prawnego, której to zmiany upatrują oni we wprowadzeniu do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 229a, nie może świadczyć o tym, iż faktycznie zmienił się stan prawny, który skutkowałby tym, że nie zachodzi tożsamość sprawy. Jak bowiem stwierdził to już sam Wojewoda, art. 229a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Wbrew zawartemu w skardze zarzutowi, to stanowisko organu jest prawidłowe. Przepisy art. 229 i 229a ugn stanowią bowiem samodzielne negatywne wyłączenia żądania zwrotu wywłaszczonej co oznacza, że taki zwrot jest niemożliwy zarówno wtedy, gdy nieruchomość została sprzedana bądź oddana w wieczyste użytkowanie osobie trzeciej, które to prawo zostało ujawnione przed 1 stycznia 1998r. w księdze wieczystej / tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie/ jak i wówczas, gdy nieruchomość ani nie została sprzedana ani też oddana w wieczyste użytkowanie, ale został na niej zrealizowany inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Oznacza to, że okoliczność, iż użytkownik wieczysty –Spółdzielnia Mieszkaniowa, na części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej pas gruntu o szerokości 4,5m, nie zrealizowała żadnego celu, jak to zarzucają skarżący, nie ma w ich sprawie żadnego znaczenia. Samodzielną bowiem negatywną przesłanką do zwrotu stanowi fakt oddania całej tej nieruchomości, a więc łącznie z niezagospodarowanym pasem gruntu, w wieczyste użytkowanie i ujawnienie tego prawa już w 1974r. w księdze wieczystej. Ponieważ w obu sprawach: zakończonej ostateczną decyzją Wojewody z dnia 21 listopada 2000r. i zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją występują te same podmioty, dotyczyły one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, okoliczność, iż istnieje tożsamość obu tych spraw zdaniem sądu nie może budzić żadnych wątpliwości. Dlatego też na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 uppsa w zw. z art. 156 § 12 pkt 3 kpa należało stwierdzić nieważność zarówno zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Stosownie do art. 152 uppsa Sąd orzekł że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. ----------------------- 3