II SA/Ke 860/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M.K. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. K., od decyzji wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa z dnia [...] nr [...] orzekającej o: uznaniu za nienależnie pobrany przez M. K. zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 sierpnia 2005 r. do 31 maja 2006 r. na dziecko w kwocie 144 zł (pkt I); uznaniu, że kwota nienależnie pobranych świadczeń wynosi 1440 zł (pkt II); obowiązku dokonania wpłaty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez Burmistrza Miasta i Gminy C. w terminie 14 dni, od kiedy decyzja stała się ostateczna (pkt III) oraz wskazującej, że w przypadku braku dokonania w terminie zwrotu ww. świadczeń łącznie z ustawowymi odsetkami będą one podlegały egzekucji (pkt IV), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 kpa uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i w to miejsce uznało za nienależnie pobrany przez ww. zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 sierpnia 2005 r. do 31 maja 2006 r. na dziecko P. K. w kwocie 144 zł miesięcznie tj. w łącznej kwocie1440 zł. W uzasadnieniu SKO podało, że decyzją z dnia [...] działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy C. Kierownik MGOPS w C. przyznał M. K. zasiłek pielęgnacyjny na dziecko na okres od 1 sierpnia 2005 r. do 31 lipca 2006 r. W dniu 2 marca 2010 r. do Marszałka Województwa wpłynął formularz E 001 wystawiony przez irlandzką instytucję właściwą w sprawach świadczeń rodzinnych dotyczący A. K., któremu przyznano świadczenia rodzinne na dziecko w Irlandii od 1 czerwca 2005 r. do 31 października 2006 r. Wobec powyższego Kierownik MGOPS w C. decyzją z [...] uchylił od 1 sierpnia 2005 r. decyzję z dnia [...] Następnie Marszałek Województwa decyzją z dnia [...] zobowiązał skarżącą do zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 sierpnia 2005 r. do 31 maja 2006 r. jako świadczenia nienależnie pobranego z uwagi na nabycie w Irlandii uprawnień do świadczeń rodzinnych przez ojca dziecka. Decyzją z [...] SKO uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że w pierwszej kolejności Marszałek winien wydać decyzję stwierdzającą, że dane świadczenie jest nienależnie pobrane i dopiero po jej uprawomocnieniu nakazać zwrot. Ponownie rozpatrując sprawę Marszałek Województwa wskazał, że w sprawie zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych, gdyż nastąpiło przemieszczenie w granicach Unii Europejskiej. W ocenie organu A. K. z dniem podjęcia pracy w Irlandii był osobą uprawnioną do pobierania świadczeń rodzinnych w tym kraju na P. K. w wysokości 141,60 euro miesięcznie. Ponieważ skarżąca w ww. weryfikowanym okresie była w Polsce osobą nie wykonującą działalności zawodowej bądź handlowej, przysługiwałby jej jedynie dodatek dyferencyjny (nadwyżka) nad wysokością świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo irlandzkie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Kolegium cytując art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdziło, że skarżąca składając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla P. K. w dniu 19 sierpnia 2005 r. oświadczyła, że zobowiązuje się do niezwłocznego powiadomienia podmiotu wypłacającego zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. SKO wskazało też na oświadczenie M. K. z dnia 20 października 2006 r., w którym poinformowała o podjęciu pracy przez jej męża w Irlandii. W ocenie Kolegium nie poinformowała jednak organu I instancji niezwłocznie o fakcie wyjazdu męża za granicę, uzyskiwania tam przez niego dochodu i prawa do świadczeń, bowiem zrobiła to dopiero po roku od wyjazdu męża. To z kolei uzasadnia, zdaniem SKO stwierdzenie, że nie wywiązała się ona z obowiązku informowania organu o zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego oraz, że była osobą nienależnie pobierającą zasiłek pielęgnacyjny na dziecko. Kolegium podkreśliło, że nie było prawidłowe umieszczenie w pkt III decyzji organu I instancji warunku lub terminu, gdyż wprowadzenie dodatkowych elementów do decyzji jest możliwe tylko na mocy przepisu szczególnego. Ponadto dodało, że umieszczenie w osnowie decyzji punktu IV jest na tym etapie postępowania przedwczesne. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję M. K. zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia zarzuciła: naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na nie przyjęciu, że warunkiem uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane jest istnienie po stronie świadczeniobiorcy świadomości, że uprawnienie do jego otrzymania ustało; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 7 i 77 kpa poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz błędne przyjęcie, że zasada informowania stron postępowania administracyjnego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nie zostały naruszone. M. K. wskazała na art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zauważyła, że obowiązek zwrotu świadczenia został połączony nie z samym tylko pojęciem nienależnego świadczenia, lecz z zaistnieniem świadczenia nienależnie pobranego i pojęcia te nie są tożsame. Pierwsze oznacza sytuację, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy ona odpadła. Drugie – pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechanie). Zauważyła, że warunkiem zwrotu pobranego świadczenia jest uznanie je za nienależne, co możliwe jest dopiero po stwierdzeniu , że adresat decyzji został pouczony o obowiązku poinformowania organu przyznającego świadczenie o każdej zmianie sytuacji rodzinnej i dochodowej mającej wpływ na prawo do pobierania tego świadczenia. Tylko takie pouczenie może powodować zaistnienie podstawy do uznania świadczenia za nienależne oraz w konsekwencji żądanie zwrotu tych świadczeń. Skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie nie została pouczona kiedy może utracić prawo do świadczeń, czego, w jej ocenie, nie dostrzegły organy. Zarzuciła im błędne działania oraz niewiedzę na temat procedur i postępowania w sytuacji w jakiej się znalazła oraz scedowanie na nią odpowiedzialności za te błędy. Zdaniem M. K. nie można stwierdzić, że świadomie i z premedytacją nie powiadomiła organu o przyznaniu jej mężowi świadczeń rodzinnych na terenie Irlandii, albowiem nie została prawidłowo pouczona o przyczynach utraty prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Wskazała, że w odpowiedzi na pismo z 12 października 2006 r. skierowane przez Urząd Marszałkowski Województwa przekazała informacje na temat pobierania świadczeń rodzinnych przewidzianych przez prawo polskie, nic nie ukrywając. Podkreśliła, że organ był w posiadaniu informacji na temat pobieranego w Polsce zasiłku pielęgnacyjnego od 2006 r., a mimo tego nie pouczył ją o tym, że wskutek przyznania jej mężowi świadczenia na terenie Irlandii, zasiłek pielęgnacyjny w Polsce nie będzie się jej należał. W efekcie zaskarżona decyzja jest niesprawiedliwa, krzywdząca i powoduje utratę zaufania do organów administracyjnych. W ocenie skarżącej organ II instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 7 i 77 kpa, gdyż nie została w trakcie trwania postępowania administracyjnego ustalona bez żadnych wątpliwości kwestia sporna, to jest czy skarżąca została pouczona o konsekwencjach związanych z uzyskiwaniem przez męża dochodu za granicą. Nadto uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymaga od organu wykazania negatywnego zachowania strony, ukierunkowanego na niezgodne z prawem administracyjnym korzystanie ze środków publicznych. Przesłanki wskazane w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy. Organ jednak nie odniósł się w ogóle do tych kwestii wskazując jedynie, iż skarżąca nienależnie pobierała zasiłek pielęgnacyjny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z powołanym przez organy i stanowiącym materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W myśl natomiast art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje zatem, iż możliwość uznania świadczenia za nienależnie pobrane uzależniona jest od prawidłowego pouczenia wnioskodawcy o braku prawa do jego pobierania i tylko w przypadku zaistnienia takiej okoliczności możliwe jest dochodzenie zwrotu świadczenia jako nienależnie pobranego. Świadczeniem rodzinnym stanowiącym przedmiot niniejszej sprawy był przyznany M. K. zasiłek pielęgnacyjny na dziecko tj. świadczenie, o którym mowa w art. 16 ustawy. W ocenie Kolegium zasiłek ten należało uznać za nienależnie pobrany albowiem od 1 sierpnia 2005 r. do 31 maja 2006 r., tj. w okresie pobierania go przez skarżącą, ojciec dziecka – A. K. – był osobą uprawnioną do pobierania świadczeń na to dziecko w Irlandii – kraju pobytu, zgodnie z art. 73 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U.UE.L.1971.149.2). Bezspornym jest, że w dacie pobierania ww. zasiłku obowiązywał zakaz kumulacji pobierania świadczeń w dwóch państwach członkowskich wynikający z art. 10 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania ww. rozporządzenia nr 1408/71 (Dz.U.UE.L.1972.74.1). Jak wskazano na wstępie, okoliczności powyższe mogłyby stanowić podstawę do uznania świadczeń pobranych przez M. K. za nienależne tylko wtedy, gdyby skarżąca została o konsekwencjach ich wystąpienia w odpowiednim czasie pouczona. Tymczasem z akt sprawy wynika, że sytuacja taka nie miała miejsca. Nie można bowiem podzielić stanowiska organu, że za pouczenie, o którym mowa wyżej, należy uznać podpisane przez skarżącą we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego zobowiązanie do niezwłocznego powiadomienia podmiotu wypłacającego to świadczenie o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do niego. Trzeba bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 16 ustawy, przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego nie jest uzależnione od sytuacji dochodowej rodziny osoby uprawnionej, a zatem pozyskanie nowego dochodu przez członka rodziny – w tym przypadku przez męża skarżącej - nie wpływa co do zasady na prawo do tego świadczenia, w przeciwieństwie do samego zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków. Dopiero fakt pobierania świadczeń rodzinnych na terenie innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej ma znaczenie dla prawa do tych świadczeń w Polsce, przy czym w okresie obejmującym niniejsze postępowanie zakaz kumulacji pobierania świadczeń rodzinnych wynikał wprost z przepisów prawa unijnego; prawo krajowe, a konkretnie ustawa o świadczeniach rodzinnych dopiero od 6 lipca 2007 r. zawiera odniesienie do przepisów wspólnotowych o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ustawa z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym - Dz.U.2007.109.747), co nie pozostaje bez znaczenia dla oceny okoliczności niniejszej sprawy, zwłaszcza, że obejmuje ona pierwszy okres członkowstwa Polski w Unii Europejskiej. Nie ulega dla Sądu wątpliwości, że znajdujące się w aktach pouczenie z dnia 19 sierpnia 2005 r. (tj. z daty złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego), w żaden sposób nie nawiązywało do obowiązujących unijnych przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, stanowiących podstawę uznania pobranych świadczeń za nienależnie pobrane. Co więcej, lektura akt sprawy nasuwa uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ przyznający skarżącej zasiłek pielęgnacyjny na jej wniosek złożony dnia 19 sierpnia 2005 r. (tj. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w C.), był w tej dacie świadomy istnienia przepisów zakazujących kumulacji pobierania świadczeń rodzinnych w dwóch różnych państwach członkowskich, zwłaszcza co do zasiłku pielęgnacyjnego. Jest to okoliczność o tyle istotna, że to na tym właśnie organie spoczywał obowiązek pouczenia osoby uprawnionej stosownie do treści art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy. W tym aspekcie trudno pominąć fakt, że od dnia 20 października 2006 r. tj. od złożenia przez skarżącą zawiadomienia o podjęciu przez męża pracy w Irlandii, organ właściwy podjął wprawdzie 24 października 2006 r. decyzję o uchyleniu M. K. prawa do świadczeń rodzinnych, ale dotyczyła ona wyłącznie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku i to nie z uwagi na pobieranie tego typu świadczeń przez drugiego rodzica w innym państwie członkowskim, ale z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Mimo, że sam fakt zatrudnienia męża skarżącej w Irlandii mógł rodzić uzasadnione przypuszczenie co do uzyskiwania przez niego świadczeń rodzinnych w tym kraju, organ nie podjął żadnych kroków w celu wyjaśnienia tej okoliczności; dopiero wskutek pisma Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 1 czerwca 2010 r. zawierającego pouczenie o obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa Unii Europejskiej o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w C. uchylił decyzję z dnia [...] w zakresie zasiłku pielęgnacyjnego. Podkreślić trzeba, że pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy powinno wyraźnie precyzować wszystkie sytuacje, w których dochodzi do utraty prawa do świadczenia, być jasne i czytelne, zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach i wskazywać kiedy i jakie okoliczności świadczeniobiorca winien przedstawić organowi w toku pobierania konkretnego świadczenia. Kierując się wykładnią językową art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pouczenie powinno być zawarte w treści decyzji ustalającej prawo do świadczenia albo w ulotce wydawanej stronie za potwierdzeniem odbioru. Dopiero z tym momentem można uznać, że osoba pobierająca świadczenie przejmuje na siebie obowiązek powiadomienia organu o okolicznościach wpływających na jego utratę (por. także wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 759/07 dostępny www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej wywody Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że nie można przyjąć za organem II instancji, że znajdujące się w aktach sprawy pouczenie zawarte we wniosku M. K. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z dnia 19 sierpnia 2004 r., z uwagi na duży stopień ogólności i brak odniesienia do przepisów Unii Europejskiej o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zawierało informację o utracie przyznanego jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w Polsce w przypadku pobierania przez męża świadczeń rodzinnych w innym państwie członkowskim Unii. Reasumując stwierdzić należy, że wbrew ocenie SKO M. K. nie była pouczona o okolicznościach będących podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji nie został spełniony warunek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy i uznanie pobranego w okresie od 1 sierpnia 2005 r. do 31 maja 2006 r. przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego za nienależny nie mogło mieć miejsca. Dokonując niewłaściwej oceny stanu faktycznego sprawy i uznając, że ma zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku zostało oparte na treści art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wynagrodzenie adwokackie w kwocie 240 zł określone w oparciu o § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.), a także opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji, mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko, wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.