II SA/Ke 876/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 sierpnia 2014r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. uchyla decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2014r. znak: [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2014r. znak: [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 20 sierpnia 2014 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołania M. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 5.11.2013r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł: na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazać M. O. wykonanie rozbiórki rozbudowanych elementów budynku mieszkalnego w C. na działkach nr ew. 380 i 383 tj.: - ścian i płyty stropowej ganku o wymiarach ok. 1,57 x 5,75m usytuowanego po wschodniej stronie budynku mieszkalnego wraz z elementami podpierającymi płytę stropową, - dachu o konstrukcji drewnianej krytego blachą, - nadbudowanej części ścian podłużnych (północnej i południowej) z bloczka gazobetonowego, - nadbudowanej części ścian szczytowych (wschodniej i zachodniej), to znaczy części ścian szczytowych z bloczków gazobetonowych i cegły silikatowej wymurowanych ponad poziom istniejących uprzednio ścian szczytowych – otynkowanych. Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W 2010r. na skutek powodzi uległ uszkodzeniu budynek mieszkalny położony na działkach nr 380 i 383 w C. Po dokonaniu kontroli w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości w stanie technicznym tego budynku, PINB decyzją z dnia 16.11.2010r. nakazał M. O.: wzmocnienie budynku przy pomocy ściągów w poziomie gzymsu, zlikwidowanie istniejących rys i spękań, remont komina w części poddasza oraz jego przebudowę w części wystającej ponad dach na wysokość minimum 60 cm. Postanowieniem z dnia 14 maja 2012r. organ I instancji wstrzymał skarżącemu w terminie natychmiastowym roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie istniejącego budynku w kondygnacji parteru o ganek, oraz przebudowę i rozbudowę więźby dachowej w związku z wykonaniem ich bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie zobowiązano inwestora do dokonania niezbędnego zabezpieczenia obiektu oraz nakazano w terminie do dnia 31 marca 2013r. przedstawienie stosownych dokumentów. Uznając wykonanie nałożonych obowiązków, postanowieniem z dnia 2 lipca 2013r. PINB ustalił dla M. O. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000zł celem zalegalizowania samowolnie dokonanej rozbudowy. Skarżący nie uiścił opłaty legalizacyjnej, jak również opłata ta nie została umorzona. W zaistniałych okolicznościach, wobec nie wywiązania się z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 2 lipca 2013r., PINB wydał decyzję z dnia 5 listopada 2013r. znak: [...] nakazującą M. O. na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane dokonać rozbiórki – rozbudowy w zakresie: - ścian i płyty stropowej ganku o wymiarach 1,57 x 5,75m usytuowanego po wschodniej stronie budynku mieszkalnego wraz z elementami podpierającymi płytę stropową, - połaci północnej i południowej dachu w pasie od strony wschodniej o szerokości 1,60m (zadaszenia nad wykonaną w kondygnacji parteru rozbudową) Od powyższego rozstrzygnięcia M. O. odwołał się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 3.01.2014r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy PINB decyzją z dnia 26.02.2014r. nakazał M. O. rozbiórkę rozbudowy z nadbudową ściśle określając jej zakres. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji, złożone przez M. O., WINB decyzją z dnia 14.05.2014r. uchylił do ponownego rozpatrzenia powyższe rozstrzygnięcie, z uwagi na wyrok WSA w Kielcach z 8 maja 2014r., którego skutkiem było pozostawienie w obrocie prawnym decyzji PINB z dnia 5.11.2013r. i związana z tym konieczność ponownego rozpatrzenia od tej decyzji odwołania M. O.. Jak wynika z materiału dowodowego, wyrokiem z dnia 8 maja 2014r. sygn. akt II SA/Ke 199/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę M. O. na decyzję WINB z dnia 3.01.2014r. poprzez jej uchylenie. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że organ II instancji nie wykazał, jakie przepisy postępowania zostały naruszone, zaś z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że doszło do uchybienia przepisom prawa materialnego, gdyż PINB niewłaściwie określił zakres nakazanej rozbiórki, albowiem winna być ona dokonana także w zakresie części nadbudowanego budynku. W toku dalszego postępowania, rozpoznając odwołanie od decyzji PINB z dnia 5.11.2013r. WINB ustalił, że murowany budynek mieszkalny jednorodzinny został nadbudowany, gdyż podniesiono ścianki kolankowe i szczytowe i na nich wykonano nową konstrukcję dachu wystającego zwłaszcza od strony wschodniej o ok. 1,80m, a ponadto budynek został rozbudowany o część zawierającą ganek. Zdaniem organu, zakres wykonanych robót w postaci nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego wymagał pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał, co pozwala na stwierdzenie, że dopuścił się samowoli budowlanej. Taki stan uprawnia do zastosowania przepisów art. 48 ust. 1, 2, 3 celem legalizacji samowoli budowlanej. Brak uiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, skutkuje wydaniem przez organ decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. WINB wskazał, że inwestor nie wpłacił w terminie opłaty legalizacyjnej, co uzasadnia nakaz rozbiórki przewidzianej art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Rozszerzając, w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji, zakres wykonania rozbiórki o nadbudowane części ścian bocznych i nadbudowane części ścian szczytowych na poddaszu organ odwoławczy uznał, że nie narusza to dyspozycji art. 139 k.p.a., zawierającego zakaz orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ wskazał, że stanowisko komentatorów i orzecznictwa uznaje za rażące naruszenie prawa sytuacje, w których treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowym przypadku brak wydanego w zaskarżonej decyzji organu I instancji nakazu rozbiórki nadbudowanych ścian budynku jest w oczywisty sposób sprzeczny z niebudzącym wątpliwości brzmieniem przepisów art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 3, przewidującymi nakazanie rozbiórki samowolnie wykonanych części obiektu budowlanego w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej i nie przewidującymi żadnych wyłączeń jakichkolwiek części obiektu z zakresu rozbiórki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. O. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji, podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 48 i 49 Prawa budowlanego poprzez wadliwe ich zastosowanie, - art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, - art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, na których oparł swoje rozstrzygnięcie oraz powodów dla których nie uznał zasadności wyjaśnień skarżącego, 1) art. 139 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ orzekający w żaden sposób nie wykazał, w oparciu o co ustalił, iż doszło do podwyższenia budynku poprzez jego nadbudowę. Zdaniem autora skargi, wykonane przez niego roboty budowlane polegały w istocie na wymianie elementów murowych i zabezpieczeniu budynku przed zmianą konstrukcji dachowej. W związku z tym orzekanie o rozbiórce tej konstrukcji w całości wraz z nowymi elementami murów, wybudowanymi w miejsce starych , które są trwale połączone z pozostałymi elementami konstrukcji budynku, stanowi naruszenie art. 48 oraz art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, zaś w to miejsce należało zastosować art. 50 i 51 tej ustawy. Z tego względu, za niezasadne skarżący uznał twierdzenia organu, że na gruncie przedmiotowej sprawy wykładnia i konieczność zastosowania art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, wynikała z prostego porównania i zestawienia stanu faktycznego z jasnymi i konkretnymi normami prawa budowlanego. W ocenie skarżącego brak było podstaw do odstąpienia od przewidzianej w art. 139 k.p.a. zasady reformationis in peius. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji (postanowień) administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej jako ustawa, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zastrzeżenia zawarte w ust. 2 cyt. przepisu dotyczą warunków umożliwiających wstrzymanie postanowieniem robót budowlanych. Takie postanowienie zostało wydane w niniejszej sprawie dnia 14.05.2012r. Ustawodawca wprowadził przesłanki, których spełnienie stwarza podstawy do legalizacji obiektu (jego części) wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Procedura legalizacyjna wskazana w art. 49 ustawy, obejmuje obowiązek sprawdzenia przez właściwy organ dokumentacji budowlanej, co do zgodności z obowiązującymi przepisami, a kolejnym jej etapem jest ustalenie i nałożenie na inwestora obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Z akt sprawy wynika, że inwestor przedłożył wymagane dokumenty, które w ocenie organu spełniają wymogi określone przepisami techniczno-budowlanymi, dlatego też PINB wydał na podstawie art. 49 ust. 2 w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy postanowienie z dnia 2.07.2013r. ustalające dla M. O. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000zł, z obowiązkiem jej wniesienia w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia. Jak wynika z jego treści jej celem było "zalegalizowanie samowolnie dokonanej rozbudowy w kondygnacji parteru o ganek oraz rozbudowy więźby dachowej od strony wschodniej budynku mieszkalnego położonego w C. na działkach ewidencyjnych 380 i 383". Poza sporem pozostaje okoliczność, że inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku w postaci uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wykonanego obiektu lub jego części. Bez uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nie ma podstaw do wdrożenia kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, tj. nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (art. 49 ust. 4 ustawy). Ustalenie, że inwestor nie uiścił opłaty legalizacyjnej powoduje konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy). W realiach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja WINB jest konsekwencją nieuiszczenia przez skarżącego opłaty legalizacyjnej, która została ustalona postanowieniem PINB z dnia 2.07.2013r. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji PINB z dnia 5.11.2013r. uchylił tę decyzję i na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę w zakresie wskazanym przez organ I instancji, a nadto rozbiórkę "nadbudowanej części ścian podłużnych (północnej i południowej) z bloczka gazobetonowego oraz nadbudowanej części ścian szczytowych (wschodniej i zachodniej), to znaczy części ścian szczytowych z bloczków gazobetonowych i cegły silikatowej wymurowanych ponad poziom istniejących uprzednio ścian szczytowych – otynkowanych". W ocenie Sądu, regulacja w zakresie procedury legalizacyjnej wskazuje, że orzeczenie rozbiórki na podstawie art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy może dotyczyć wyłącznie obiektu budowlanego lub tej jego części, w zakresie którego prowadzone było postępowanie legalizacyjne i które było przedmiotem ustalenia opłaty legalizacyjnej. W sentencji postanowienia z dnia 2.07.2013r. określono wysokość opłaty legalizacyjnej oraz cel jej ustalenia, tj. "zalegalizowanie samowolnie dokonanej rozbudowy w kondygnacji parteru o ganek oraz rozbudowy więźby dachowej od strony wschodniej budynku mieszkalnego położonego w C. na działkach ewidencyjnych 380 i 383." W takim zakresie prowadzone było postępowanie legalizacyjne, co znajduje potwierdzenie w treści zawiadomienia z dnia 17.04.2012r. PINB o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr 380 i 383 w miejscowości S. Również w postanowieniu z dnia 14.05.2012r. PINB nakazał skarżącemu – "wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego w kondygnacji parteru o ganek, oraz przebudowę i rozbudowę więźby dachowej" i – przedłożenie określonych w sentencji dokumentów. Ponadto, należy zauważyć, że zaskarżona decyzja została poprzedzona skierowanymi do strony zawiadomieniami organu I instancji z dnia 26.07.2013r. (KI-16 akt adm.) oraz z dnia 1.10.2013r. (KI-22 akt adm.), informującymi, że toczy się postępowanie w związku z niedokonaniem opłaty legalizacyjnej, ustalonej postanowieniem z dnia 2.07.2013r. dla zalegalizowania "samowolnie dokonanej rozbudowy w kondygnacji parteru o ganek oraz rozbudowy więźby dachowej od strony wschodniej budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów w miejscowości C. numerem 380 i 383." Wydając decyzję w trybie art. 48 ust. 1 w wz. z art. 49 ust. 3 ustawy organ ma obowiązek ustalić, czy ma do czynienia z budową stanowiącą samowolę budowlaną i czy ta samowola była objęta ustaleniem opłaty legalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że reformując na niekorzyść strony odwołującej się decyzję PINB z dnia 5.11.2013r. organ II instancji nie wykazał, aby opłatą legalizacyjną była objęta także samowolna nadbudowa ścian. Nie wyjaśniając w sposób niebudzący wątpliwości wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na zasadność rozstrzygnięcia, organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Brak wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia zwalnia Sąd od rozpatrywania pozostałych, podniesionych w skardze zarzutów. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności organ powinien dokonać oceny materiału dowodowego, w aspekcie przesłanek istotnych dla wydania decyzji określonej w art. 48 ust. 1 w wz. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.