II SA/Ke 882/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2018r. sprawy ze skargi W. M. i R. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...], po rozpatrzeniu zażalenia W. i R. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], odmawiające W. M. i R. M. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie figurki betonowej zlokalizowanej, według wnioskodawców, częściowo w pasie drogi publicznej gminnej nr [...] w miejscowości T., gmina P., wybudowanej, według wnioskodawców, bez zgłoszenia właściwemu organowi w 1969 r., z uwagi na fakt wniesienia żądania przez osoby nie będące stronami w sprawie, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Inspektor Wojewódzki podał, że wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2017 r. W. i R. M. wnieśli o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wybudowanej w 1969 r. betonowej figurki zlokalizowanej, według wnioskodawców, częściowo w pasie drogi publicznej gminnej nr [...] w miejscowości T., gmina P. Według telefonicznych ustaleń z geodetą Urzędu Gminy i przedstawicielem Zarządu Dróg Powiatowych, a także na podstawie kopii mapy obejmującej skrzyżowanie drogi powiatowej (działka nr 54) z drogą gminną (działka nr [...]) oraz między innymi działkę nr [...] należącą do S. W., na terenie której zlokalizowana jest betonowa figurka oraz działkę nr [...], której właścicielem jest W. M., organy stwierdziły, że działka nr [...] oddzielona jest od działki nr [...] działką nr [...] – drogą gminną, co oznacza, że działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...]. W związku z tym W. M. nie legitymuje się interesem prawnym warunkującym wszczęcie postępowania w sprawie figurki znajdującej się na działce nr [...], a wiec nie może być uznana za stronę w postępowaniu dotyczącym takiej figurki. R. M. również nie mógł być uznany za stronę w postępowaniu dotyczącym tej figurki, ponieważ nie jest właścicielem żadnej z działek graniczących z działką nr [...]. Powołując się na treść art. 28 kpa, pogląd zawarty w wyroku NSA z 22 lutego 2004 r., I SA 17[...]/83 oraz na pogląd doktryny postępowania administracyjnego (A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Tom I, Warszawa 2007, str. 266), organ II instancji stwierdził, że w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa posiada inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego oraz właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której usytuowany jest obiekt budowlany, o ile obiekt ten usytuowany jest w takiej odległości od granicy, że ma to wpływ na zabudowę nieruchomości sąsiedniej. Dokonywanie oceny, czy osoba wnosząca podanie ma interes prawny jest konieczne na wstępnym etapie postępowania wobec kategorycznego brzmienia art. 61a kpa. Z przepisu tego wynika bowiem, że obowiązkiem organu administracji jest odmowa wszczęcia postępowania na żądanie podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ma charakter ściśle procesowy, w związku z czym nie może rozstrzygać o merytorycznej zasadności złożonego wniosku. Organ na tym etapie postępowania nie załatwia sprawy objętej wnioskiem co do istoty, gdyż istotą postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania jest stwierdzenie istnienia przesłanek powodujących niedopuszczalność rozpoczęcia postępowania. Przesłanki te natomiast stosownie do treści art. 61a § 1 kpa są dwie. Jedna z nich jest wniesienie żądania przez osobę nie będącą stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie WINB, W. M. i R. M. wnieśli o jego uchylenie, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz nakazanie właścicielowi nieruchomości nr [...] S. W. przeniesienia przedmiotowej figurki betonowej poza linię rozgraniczającą działkę nr [...] i linię nieruchomości drogowej nr dz. [...] na odległość co najmniej 2 mb w głąb działki nr [...] lub dokonanie rozbiórki obiektu małej architektury, tj. tej figurki betonowej z uwagi na fakt zagrażania życiu ludzkiemu, ruchowi pojazdów skręcających z drogi głównej jak straż pożarna, karetki pogotowia ratunkowego, ciągniki rolnicze, samochody dowożące materiały budowlane i opałowe. Podnieśli również fakt niszczenia zasiewów, nasadzeń roślin na części ich działki nr [...]. Skarżący powołali się również na fakt zniszczenia i zaasfaltowania znaku granicznego nr 1[...] będącego wspólnym narożnym znakiem geodezyjnym dla nieruchomości skarżących oraz nieruchomości drogowych położonych w miejscowości T.. Zarzucili też samowolę budowlaną na drodze nr [...] na odcinku ok. 640 mb, z którą graniczą. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego drogi na działce nr [...] graniczącej z działką nr [...] należącą do W. M. organ wyjaśnił, że w sprawie tej organ I instancji wydał osobne rozstrzygnięcie, które będzie rozpatrywane w trybie odwoławczym przez WINB w K. W piśmie z dnia 27 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącej R. M. wniósł o dołączenie do akt sprawy dowodu z operatu wznowienia przebiegu granicy pasa drogowego na działce nr [...] dokonanego w dniu 23 września 2017 r. oraz ze szkicu przebiegu granic dla działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...] pokazującego wyraźnie, że figurka betonowa oznaczona krzyżem jest zlokalizowana częściowo w pasie drogi gminnej nr działki [...] będącej własnością Urzędu Gminy w P. Według skarżących wyznaczenie punktów granicznych wykonano w oparciu o szkice polowe z pomiaru wykonanego 20 kwietnia 1967 r. do założenia ewidencji gruntów, operat rozgraniczeniowy z 28 marca 1969 r. i operatu podziału działki nr ew. [...]. Autorzy pisma zaprzeczyli przy tym twierdzeniom S. W. zawartym w jego oświadczeniu znajdującym się w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi jest postanowienie WINB utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przytoczona regulacja przewiduje dwie przesłanki umożliwiające odmowę wszczęcia postępowania, tj. podmiotową (podanie wniesione przez osobę niebędącą stroną) i przedmiotową (inne uzasadnione przyczyny). W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowi pierwsza przesłanka wymieniona w art. 61a § 1 kpa, gdyż podanie nie zostało wniesione przez osoby mające przymiot strony. Zaprezentowany przez organy obu instancji w uzasadnieniu takiego wniosku pogląd, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego posiada inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego oraz właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której usytuowany jest obiekt budowlany będący przedmiotem sprawy, o ile obiekt ten usytuowany jest w takiej odległości od granicy, że ma to wpływ na zabudowę nieruchomości sąsiedniej – jest ugruntowany w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd w niniejszym składzie również go podziela. Z takiego poglądu wynika natomiast, że R. M., który nie jest właścicielem nieruchomości oznaczonej numerem [...], z tytułu władania którą skarżący roszczą sobie pretensje do bycia stronami w postępowaniu, którego wszczęcia domagali się wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2017 r. – nie może wykazać się interesem prawnym w takim postępowaniu, a w konsekwencji nie może też być uznany za stronę w tym postępowaniu. Odnośnie skarżącej W. M. należy również podzielić pogląd organów obu instancji, że w sprawie wykazano, iż należąca do niej nieruchomość oznaczona numerem [...], nie sąsiaduje z należącą do S. W. nieruchomością o numerze ewidencyjnym [...], na której zlokalizowana jest przedmiotowa figurka betonowa, ponieważ nieruchomości te oddziela droga gminna numerem ew. [...]. Konsekwencją takiego ustalenia jest prawidłowe uznanie przez organy obu instancji, że również W. M. nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej figurki betonowej usytuowanej na działce nr [...]. Odnosząc się do dokumentów dołączonych przez skarżących w toku postępowania przed Sądem, należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom R. M. nie mogą one przesądzać faktu usytuowania przedmiotowej figurki częściowo na działce drogowej nr [...]. Czynność wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków, o jakiej mowa w protokole granicznym datowanym na 23 września 2016 r. (a nie na 23 września 2017 r., jak to błędnie wskazał skarżący w piśmie z dnia 27 stycznia 2018 r.), nie stanowi rozgraniczenia, ani też innego wiążącego ustalenia stanu prawnego granic nieruchomości oznaczonej numerem [...] stanowiącej drogę gminną, co wynika z treści będącego podstawą tej czynności przepisu art. 39 ust. 5 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami bowiem, punkty graniczne ujawnione uprzednio w ewidencji gruntów i budynków, mogą być wyznaczone bez przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków (punktów) granicznych, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Jak wynika natomiast z treści protokołu granicznego z dnia 23 września 2016 r., biorący udział w tej czynności S. W. nie uznał wyznaczonej granicy jego działki nr [...] i nie podpisał protokołu granicznego. Ponadto należy zauważyć, że punkty graniczne ujawnione pierwotnie w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, nie przesądzają o przebiegu linii granicznych według stanu prawnego, ponieważ stan wynikający z ewidencji gruntów nie zawsze pokrywa się ze stanem prawnym w rozumieniu art. 153 k.c. (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 1998 r., III CKN [...]5/97). Nie zmienia takiej oceny również powołanie się w treści protokołu granicznego z dnia 23 września 2016 r. na dane z operatu nr 2275-11/1996 wykonawcy A.B. dotyczącego rozgraniczenia, gdyż tamto rozgraniczenie dotyczyło działki nr [...], a nie działki nr [...]. Nie może więc przesądzać przebiegu granicy między działką nr [...], a drogą gminną oznaczoną numerem [...]. Powoływany natomiast we wniosku R. M. operat z 28 marca 1969 r. nr 236/1/172/69 mający dotyczyć rozgraniczenia, w rzeczywistości stanowił operat z pomiarów wykonanych do celów założenia ewidencji gruntów i budynków obrębu T., co zaznaczono wprost w punkcie 6. tiret 1 wspomnianego wyżej protokołu granicznego sporządzonego w dniu 23 września 2016 r. przez geodetę Z. B. (k. 21 odwrót). O posiadaniu przez W. M. interesu prawnego w sprawie dotyczącej przedmiotowego obiektu małej architektury usytuowanego na działce numer [...], nie można mówić nawet w razie przyjęcia twierdzeń skarżących, co do częściowego usytuowania będącej przedmiotem wniosku figurki, w pasie drogi gminnej oznaczonej numerem [...], a więc na nieruchomości, która sąsiaduje z nieruchomością W. M. Wynika to stąd, że usytuowanie obiektu małej architektury w postaci figurki betonowej częściowo w pasie drogi gminnej, nie ogranicza w żaden sposób możliwości zabudowy nieruchomości sąsiadującej z taką drogą z przeciwnej strony. Ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości sąsiadujących z drogą publiczną wynikają bowiem już z faktu takiego sąsiedztwa, co wynika z treści art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2016.1440 t.j. ze zm.). Powyższe rozważania oznaczają, że W. M. i R. M. nie mieli interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym obiektu małej architektury w postaci figurki betonowej, przez co odmowa wszczęcia na ich wniosek postępowania w tej sprawie przez organy nadzoru budowlanego – była uzasadniona treścią art. 61a § 1 kpa. Odnosząc się do pozostałej treści skargi należy stwierdzić, że nie mogła wpłynąć na wynik sprawy. Okoliczności dotyczące zniszczenia i zaasfaltowania znaku granicznego nr 1[...] będącego wspólnym narożnym znakiem geodezyjnym dla nieruchomości skarżących oraz nieruchomości drogowych położonych w miejscowości T., a także kwestie dotyczące zarzucanej samowoli budowlanej na drodze nr [...] na odcinku ok. 640 mb, nie były objęte wnioskiem skarżących z dnia 20 sierpnia 2017 r., przez co nie mogły być analizowane przez organy obu instancji. Ubocznie więc tylko można dodać za organem II instancji, że w sprawie tej organ I instancji wydał osobne rozstrzygnięcie, które będzie rozpatrywane w trybie odwoławczym przez WINB. Podnoszone w skardze zagrożenie życia ludzkiego, jakie ma wynikać z usytuowania przedmiotowej figurki, również nie świadczy o istnieniu interesu prawnego skarżących, a jedynie ewentualnie o ich interesie faktycznym. Działanie w interesie publicznym, również nie stanowi uzasadnienia dla interesu prawnego strony. Kwestie szkód w zasiewach, czy nasadzeniach na części działki W. M. oznaczonej numerem [...], nie podlegają natomiast właściwości organów nadzoru budowlanego, tylko sądów powszechnych. Ponadto takie domniemane szkody nie są powodowane przez istnienie przedmiotowej figurki betonowej, ale ewentualnie przez użytkowników drogi gminnej sąsiadującej z działką skarżącej. Nie może więc z takich zdarzeń wynikać interes prawny w sprawie dotyczącej obiektu małej architektury usytuowanego po przeciwnej stronie drogi względem nieruchomości W. M. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.