II SA/Ke 883/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lipca 2016r. znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę. Decyzją z dnia 29 lipca 2016 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania B. B. od decyzji Wójta Gminy S. z dnia 25 maja 2016 r., znak: [...], orzekającej o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na: "Budowie urządzeń infrastruktury technicznej składających się z następujących obiektów: 1) Elektrownie wiatrowe w ilości szt. 2 o łącznej mocy do 1200 kW, wysokość wieży do 78 m, średnice wirnika do 56 m; 2) fundamenty pod elektrownie wiatrowe 2 szt.; 3) linie kablowe średniego napięcia SN, zlokalizowanego na działce nr ewid. 122, położonej w miejscowości S., gm. S." - na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2012 r. organ I instancji odmówił B. B. ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji ww. przedsięwzięcia. Decyzją z dnia 29 czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wnioskodawczyni zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Uchylając decyzje organów obu instancji wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. II SA/Ke 587/12, Sąd ten uznał, że w zakresie określonym art. 80 ust. 2 Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ("ustawa środowiskowa"), argumentacja zawarta w uzasadnieniach obu decyzji jest lakoniczna i nie daje podstaw do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierają generalnego zakazu budowy elektrowni wiatrowych w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej, a tylko w sytuacji, gdyby elektrownie wiatrowe negatywnie wpływały na fizjografię uzdrowiska i jego układ przestrzenny lub właściwości lecznicze klimatu. Sam fakt lokalizacji planowanej inwestycji w obszarze ochrony uzdrowiskowej "C" nie narusza art. 38a ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 12 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Sąd podkreślił, że opinia Ministra Zdrowia nie ma charakteru wiążącego, organ powinien ją jednak uwzględnić biorąc pod uwagę dyspozycję art. 38a ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 12 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Z tych przyczyn WSA w Kielcach doszedł do przekonania, że organy nie wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na zasadność rozstrzygnięcia, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Organy nie wykazały, że planowane przedsięwzięcie będzie negatywnie wpływać na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu. Zdaniem Sądu, ocena zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została dokonana wybiórczo, z pominięciem wszechstronnej analizy zapisów odnoszących się do terenu, na którym zaplanowano inwestycję. W ocenie Sądu, organ w ogóle nie uzasadnił wpływu turbin wiatrowych na fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne lub właściwości lecznicze klimatu, nie opisał otoczenia, w którym planowane jest posadowienie turbin wiatrowych, nie ustalił jakie są założenia przestrzenne w tym uzdrowisku i na jaki (bądź jakie) elementy fizjograficzne uzdrowiska będzie miała wpływ inwestycja. Organ pominął i nie odniósł się do treści raportu, z którego wynika, że: "punkt widokowy na Wale W. w rejonie S., usytuowany jest 300 m na wschód od działki nr 122; punkt nie jest w żadnym przypadku zagrożony funkcjonowaniem 2 sztuk elektrowni wiatrowych". Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 494/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, którą od powyższego wyroku wywiódł uczestnik A. P.. Decyzją z dnia 19 stycznia 2015 r. Wójt Gminy S. ponownie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tę decyzję w całości w trybie odwoławczym decyzją z dnia 26 marca 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność wykonania dyspozycji zawartych w wyroku WSA w Kielcach z dnia 24 października 2012 r. Organ I instancji wydając opisaną na wstępie decyzję z dnia 25 maja 2016 r. powołał m.in. art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. W uzasadnieniu odmowy ustalenia po raz kolejny środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia wskazał na opinie Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN ("Instytutu PAN") z dnia 29 kwietnia 2015 r. i 11 grudnia 2012 r., z których wynika, że na obszarze stref ochrony uzdrowiskowej zgodnie z art. 38a ust. 1-3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (...) zabroniona jest budowa zakładów przemysłowych, a także prowadzenie działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska, jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu. Organ wskazał ponadto na pisma z Ministerstwa Zdrowia z dnia 20 lutego 2012 r., 8 marca 2012 r. i 20 kwietnia 2015 r., z których wynika obowiązek przestrzegania przez gminy uzdrowiskowe ograniczeń z art. 38a ust. 3 ww. ustawy. Zdaniem organu I instancji opinia Instytutu PAN z dnia 29 kwietnia 2015 r. potwierdza, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne wyczerpuje znamiona zakładu przemysłowego produkującego energię elektryczną. Organ I instancji stwierdził w konsekwencji, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania Gminy S. zatwierdzonego uchwałą z dnia 29 sierpnia 2008 r. nr [...]. W § 23 ust. 4 pkt 3 tej uchwały zamieszczono bowiem zakaz lokalizacji w strefie "C" nowych uciążliwych obiektów budowlanych i innych uciążliwych obiektów, w tym zakładów przemysłowych, z wyjątkiem infrastruktury technicznej i drogowej oraz gospodarki wodnej. Farma wiatrowa zaplanowana została w odległości 325 m, 360 m i 250 m od najbliższych zabudowań i w odległości 190 m od najbliższych terenów zabudowy zagrodowej wyznaczonych w planie miejscowym. Zgodnie zaś z § 59 ust. 1 pkt 3 lit. e dla terenów rolnych, na których ma zostać posadowiona planowania elektrownia wiatrowa, wprowadzono zakaz prowadzenia działalności niezgodnej z funkcją rolniczą oraz powodującej utratę zdolności produkcyjnej gruntów rolnych. W konkluzji organ stwierdził, że wnioskowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z art. 2 pkt 13 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (...). W odwołaniu B. B. podniosła, że w sytuacji ustalenia braku możliwości realizacji planowanej inwestycji, organ powinien odstąpić od nakładania obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Nadto przywołano treść art. 153 Ppsa wskazując, że zarówno WSA w Kielcach, jak i NSA uznały, że kluczowa w niniejszej sprawie jest kwestia zgodności projektowanego przedsięwzięcia z § 59 ust. 1 pkt 1-2 i pkt 3 lit. e planu miejscowego. Zarzucono również niezrealizowanie zaleceń z decyzji Kolegium z dnia 26 marca 2015 r. Organ odwoławczy uchylając decyzję Wójta Gminy S. do ponownego rozpatrzenia stwierdził, że organ I instancji nie wykonał dyspozycji zawartych w decyzji z dnia 26 marca 2015 r. Przywołując stanowisko WSA w Kielcach i NSA zawarte w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach, Kolegium wskazało na konieczność oceny wpływu turbin wiatrowych na fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne lub właściwości lecznicze klimatu. Zdaniem Kolegium organ I instancji nadal nie wypełnił dyspozycji art. 153 Ppsa i nie uwzględnił stanowiska sądów administracyjnych zawartego w ww. wyrokach, zwłaszcza w zakresie oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, wykazania, w sposób jednoznaczny, ze lokalizacja przedsięwzięcia będzie miała wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu. Organ I instancji nie uwzględnił również lokalizacji wszystkich istniejących obecnie obiektów w punkcie widokowym na Wale W. w rejonie S. Nadal aktualne są zawarte w decyzji z dnia 26 marca 2015 r. zarzuty braku merytorycznej oceny raportu oddziaływania na środowisko. Jeśli chodzi o opinię Ministra Zdrowia, Kolegium wskazało na stanowisko NSA zawarte w ww. wyroku z dnia 29 kwietnia 2014 r., z którego wynika, że samo negatywne stanowisko co do możliwości budowy elektrowni wiatrowej w strefie "C" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Opinia jest bowiem jednym z elementów materiału dowodowego w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej, który powinien zawierać argumentację pozwalającą na jej ocenę w konkretnym stanie faktycznym. Kolegium zwróciło uwagę na brak w aktach sprawy odpowiedzi z Ministerstwa Zdrowia na pismo z dnia 14 kwietnia 2015 r., w którym wskazano na konieczność uzasadnienia stanowiska w zakresie braku możliwości realizacji elektrowni wiatrowych w strefie "C". Ponadto, organ I instancji nie poddał jakiejkolwiek analizie opinii Instytutu PAN z dnia 29 kwietnia 2015 r. w aspekcie pkt 7.1 raportu, z którego wynika, że hałas emitowany do środowiska podczas eksploatacji elektrowni wiatrowych nie przekroczy na najbliższych terenach chronionych dopuszczalnych standardów jakości środowiska w zakresie hałasu i nie będzie wyróżnialny z hałasów otoczenia, na które składa się także hałas z zakładu drzewnego. Z akt sprawy nie wynika również, czy terenoterapia stanowi jeden z elementów działalności uzdrowiskowej uzdrowiska S. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. P. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: 1. art. 15 ust. 3 Ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy jego zastosowanie powodowałoby stwierdzenie, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie powinno być zrealizowane, ponieważ nie spełnia wymogów ww. ustawy, m.in. art. 4 ust. 1; 2. art. 12 § 1 Kpa poprzez wydanie decyzji powodującej zbyteczną zwłokę postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium w całości i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że na etapie postępowania odwoławczego weszła w życie ww. ustawa z dnia 20 maja 2016 r. regulująca warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych oraz warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z art. 3 tej ustawy lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy określa zaś wymogi lokalizacji elektrowni wiatrowej. W świetle tego przepisu, biorąc pod uwagę, że wysokość samej wieży w niniejszej sprawie ma wynosić 78 m, minimalna odległość, jaka powinna dzielić elektrownię wiatrową od budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszanej, powinna wynosić 780 m (dziesięciokrotność wysokości elektrowni). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, że oprócz ww. ustawy z dnia 20 maja 2016 r. w sprawie wiążące pozostaje stanowisko WSA w Kielcach zawarte w wyroku z dnia 24 października 2012 r. Stanowisko to zostało w pełni zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2014 r. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że uchylając decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia zarzuciło brak kompleksowej, jasnej i wnikliwej analizy planowanej inwestycji w nawiązaniu do stanu istniejącego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 § 1 Kpa wskazano zaś, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a prowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko przez organ II instancji uniemożliwia dwukrotne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia, a więc mających istotny wpływ na wynik sprawy, lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest zobowiązany uwzględnić skargę (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 Kpa. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, niezbędne było ponowne przeprowadzenie postępowania. Konstrukcja art. 138 Kpa służy realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa). Norma ta ukształtowała postępowanie przed organem II instancji zasadniczo jako postępowanie merytoryczne. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również rozstrzygnięcia tego organu. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). W konsekwencji właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Jednocześnie szeroka inicjatywa dowodowa, jaka przysługuje organom obu instancji powoduje, że mają one narzędzia do ustalania stanu faktycznego sprawy. W myśl bowiem art. 7 Kpa, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle powyższego, w sytuacji gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów), uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego - mieści się to w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania i wyłącza dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Stanowi o tym art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie podnosi się, że zasada ta podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 678/08). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uzasadniając podjętą decyzję wskazał na naruszenie przez organ I instancji art. 153 Ppsa, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, w szczególności poprzez nieuwzględnienie stanowiska sądów administracyjnych wyrażonych na gruncie przedmiotowej sprawy, zwłaszcza w zakresie: konieczności oceny wpływu turbin wiatrowych na fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne lub właściwości lecznicze klimatu, oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, oraz uwag związanych z opinią Ministra Zdrowia. Analiza treści decyzji organu I instancji oraz wyroków sądów administracyjnych wydanych w przedmiotowej sprawie prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w dacie jej podejmowania do stwierdzonych uchybień doszło. Wójt Gminy S. wydał zatem decyzję wbrew artykułowi 153 Ppsa, stanowiącemu, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. W złożonej skardze A. P. wskazuje natomiast, iż organ odwoławczy pominął w swej decyzji okoliczność, iż w trakcie trwania postępowania odwoławczego weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016r., poz. 961), zarzucając naruszenie art. 15 ust. 3 tej ustawy. Zdaniem skarżącego zastosowanie tego przepisu powodowałoby stwierdzenie, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie powinno być zrealizowane, ponieważ nie spełnia wymogów ww. ustawy, m.in. art. 4 ust. 1. W konsekwencji jako zasadna winna być oceniona decyzja organu I instancji odmawiająca ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia. Niewątpliwym jest, iż w dniu 16 lipca 2016r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016r., poz. 961) – zwana dalej nową ustawą. Ponieważ ustawodawca nie zawarł w jej przepisach przejściowych dyspozycji, iż do spraw wszczętych a niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe, należy przyjąć (w myśl zasady bezpośredniego obowiązywania prawa nowego), iż znajduje ona zastosowanie w niniejszej sprawie. Stwierdzenie to nie jest jednak jednoznaczne z negatywną oceną decyzji organu odwoławczego i koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Jakkolwiek Kolegium nie powołuje w treści uzasadnienia decyzji tej ustawy przyjąć należy, iż jego rozstrzygnięcie oparte o przepis art. 138 § 2 kpa jest prawidłowe. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż nowa ustawa określa warunki, tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych, w tym warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej, w szczególności przewiduje, że lokalizacja elektrowni wiatrowej możliwa będzie wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3) oraz ustanawia minimalną odległość lokalizacji oraz budowy elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, a także elektrowni wiatrowych od form ochrony przyrody oraz od leśnych kompleksów promocyjnych. Przy zastrzeżeniu, że odległość, nie jest wymagana przy przebudowie, nadbudowie, rozbudowie, remoncie, montażu lub odbudowie budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa (art. 4). Powyższe rodzi obowiązek po stronie organu analizy wnioskowanego przedsięwzięcia w świetle obowiązujących nowych przepisów powołanej ustawy. Jednakże zakres ponownego postępowania – wywołany stwierdzonym wyżej obowiązkiem – jest znaczny. Nadto zmierza do poczynienia ustaleń mających dla sprawy kluczowe znaczenie. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, iż Kolegium nie mogłoby dokonać tych ustaleń, albowiem ich zakres wykracza poza ustawowe możliwości prowadzenia postępowania przez organ II instancji. Postępowanie odwoławcze jest zasadniczo postępowaniem merytorycznym, jednakże jego zakres i skutki należy zawsze ocenić w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wypowiedzenie się w zakresie skutków obowiązywania nowej ustawy i analiza tych przepisów na gruncie przedmiotowej sprawy dokonana po raz pierwszy przez organ odwoławczy spowodowałaby naruszenie zasady dwuinstancyjności, niwecząc prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Innymi słowy, zdaniem Sądu ocena tych przesłanek nie może zostać ograniczona do orzeczenia merytorycznego przez organ odwoławczy, działający jako organ II instancji, ponieważ ograniczyłoby to prawo strony do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy obu instancji i tym samym doszłoby do niedopuszczalnego z punktu widzenia przepisów procedury administracyjnej pozbawienia stron prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Należy zatem przyjąć, iż pomimo braku nawiązania wprost do przepisów nowej ustawy organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W treści uzasadnienia decyzji Kolegium zarzuciło organowi I instancji brak kompleksowej, jasnej i wnikliwej analizy zgodności inwestycji ze stosownymi przepisami prawa. Mając zaś na względzie podstawową zasadę ogólną – legalności, według której organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, jednoznaczny dla Sądu jest obowiązek organu I instancji przeanalizowania sprawy w ponownym postępowaniu w kontekście aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Reasumując należy wskazać, iż brak odniesienia się wprost do obowiązujących na dzień orzekania przepisów prawa przez Kolegium stanowi co prawda naruszenie art. 107 § 3 kpa, jednakże należy ocenić je jako niemające wpływu na wynik sprawy. W przekonaniu Sądu podjęcie decyzji kasacyjnej było bowiem zasadne. Sąd podzielając pogląd skarżącego, iż wnioskowane przedsięwzięcie należy ocenić w świetle nowej ustawy, wskazuje, iż zadośćczyniąc zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego winien tego dokonać po raz pierwszy Wójt Gminy S. Podniesienia także wymaga, iż zgodnie z treścią art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Analizując zatem sprawę przez pryzmat nowego stanu prawnego organ I instancji (stosując powyższy przepis) winien rozważyć, czy nadal wiążące pozostają wytyczne sądów administracyjnych zawarte w zapadłych na gruncie niniejszej sprawy wyrokach. W uzasadnieniu decyzji należy szczegółowo omówić to zagadnienie, wskazując – ewentualnie – przesłanki i powody odstąpienia od zawartych w wyrokach wskazań. Również ta okoliczność świadczy zdaniem Sądu o zasadności podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. Analiza powyższego zagadnienia należy w pierwszej kolejności do organu I instancji, co zapewni realizację zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tym samym nie można ocenić jako zasadny zarzut naruszenia art. 12 kpa poprzez wydanie decyzji powodującej zbyteczną przewłokę postępowania. Zasada szybkości postępowania, będąca jedną z zasad ogólnych nie ma bowiem prymatu nad zasadą dwuinstancyjności. A właśnie ochrona tej drugiej z przywołanych zasad legła u podstaw podjętego przez Sąd wyroku, co wynika z przedstawionej argumentacji. W świetle powyższego Sąd akceptuje konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem istnieje konieczność dokonania kompleksowej, jasnej i wnikliwej analizy zgodności inwestycji z przepisami prawa – w tym z ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a zakres nowych ustaleń dla sprawy jest znaczny i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.