II SA/Ke 883/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. C. i P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz M. C. i P. C. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po rozpatrzeniu sprawy wszczętej wnioskiem M. C. i P. C., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia [...] r., znak [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowie budynku gospodarczego oraz budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z przykanalikiem na działce nr ewid. [...] przy ul. B. w Ostrowcu Świętokrzyskim, w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla budynku gospodarczego. W uzasadnieniu SKO wskazało, że Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego decyzją z dnia 17 lipca 2015 r. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji na wniosek K. i D. S.. W dniu 13 czerwca 2019 r. do Kolegium wpłynął wniosek M. C. i P. C. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla budynku gospodarczego. Żądanie oparte zostało na przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego zezwolił, by na działce budowlanej o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową towarzyszącą w istocie mógł powstać budynek gospodarczy większy niż budynek mieszkalny. Nadto, w ocenie skarżących, również analiza urbanistyczna sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy wykluczała możliwość określenia dla budynku gospodarczego szerokości elewacji frontowej od 8 m do 18 m. W obszarze analizowanym nie występował budynek gospodarczy o tak dużych parametrach. Wskazano, że budynek gospodarczy nie jest tożsamy z budynkiem garażowo-gospodarczym. Funkcja tych budynków jest inna, gdyż budynek gospodarczy ma służyć mieszkańcom budynku mieszkalnego do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie); budynek gospodarczo-garażowy poza ww. funkcją służy także jako miejsce postojowe do parkowania pojazdów. Stąd powierzchnia budynku gospodarczo-garażowego z założenia jest większa niż dla samego budynku gospodarczego. Średnia szerokość elewacji frontowej dla budynków gospodarczo-garażowych na danym terenie wynosi 8 m. W ocenie skarżących, określenie szerokości elewacji frontowej dla budynku gospodarczego od 8 m do 18 m narusza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Ich zdaniem, organ I instancji określając w decyzji o warunkach zabudowy parametry dla budynku gospodarczego winien brać pod uwagę określone w tej samej decyzji parametry elewacji frontowej dla budynku mieszkalnego na danej działce, tak by tworzyły one harmonijną całość. Zaskarżona decyzja tego warunku nie spełnia, godząc w istniejący na danym terenie ład przestrzenny. Na marginesie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazano, że w karcie inwentaryzacyjnej obszaru analizowanego, która znajduje się w aktach sprawy organ podaje, że na działce nr 11 znajduje się budynek mieszkalny o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 9 m oraz budynek gospodarczo-garażowy o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 18,5 m. Ustalenie to jest niezgodne z rzeczywistym stanem, gdyż na ww. działce istnieją obok budynku mieszkalnego dwa niezależne od siebie małe budynki, budynek gospodarczy i garaż. Organ ustalając średnią szerokość elewacji frontowej dla budynku gospodarczego kierował się nierzetelnymi danymi zabudowań na działce nr 11, dlatego uznać należy, że analiza jest rażąco niezgodna z przepisami prawa i zakłóca harmonijną całość zagospodarowania terenu, co przemawia za stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy w części, w jakiej dotyczy budowy budynku gospodarczego. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO przytoczyło treść art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. podkreślając, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawymi, co oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania. Wady kwalifikowane muszą tkwić w samym rozstrzygnięciu decyzji, dlatego też to sama decyzja, a nie proces dochodzenia do niej – postępowanie administracyjne – stanowi przedmiot oceny. Organ wyjaśnił także, przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak należy rozumieć rażące naruszenie prawa w przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ podał, że dla obszaru, na którym znajduje się działka objęta badaną decyzją, nie obowiązywał plan miejscowy. Jak wynika z przedłożonych akt sprawy, zakres planowanej przez K. i D. S. inwestycji wymagał uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja z 17 lipca 2015 r. ustalająca warunki zabudowy stała się ostateczna, gdyż żadna ze stron nie wniosła odwołania. Kolegium wskazało, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż M. C. i P. C. nie uczestniczyli w postępowaniu instancyjnym, gdyż działkę nr 18/8 nabyli w dniu 24 maja 2017 r. Jednakże z uwagi na fakt, że są obecnie właścicielami działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, przysługuje im przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego, wydanie przez organ I instancji decyzji z 17 lipca 2015 r. o warunkach zabudowy, w części dotyczącej budynku gospodarczego, nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, wskazany przez inwestora teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do funkcjonowania obiektu. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z załączonych do akt wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej stosownie do § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że teren, na którym inwestor planuje inwestycję, położony jest na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Sąsiedztwo zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, polegającej na budowie budynku gospodarczego w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W ocenie Kolegium, niezasadnym jest podniesiony we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na określenie szerokości elewacji frontowej budynku gospodarczego od 8 m do 18 m. Wprawdzie § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, co do zasady nakazuje określić parametr - szerokość elewacji frontowej budynku - na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją 20%, jednakże ust. 2 tego paragrafu dopuszcza również wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne o szerokości elewacji frontowej np.: 20 m - działka nr 6/17, 7, 24; 18 m - działka nr 7, 23; 25m - działka nr 32/5. Oznacza to, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o elewacji frontowej powyżej ustalonej maksymalnej szerokości dla budynku gospodarczego – 18 m. Z tego względu Kolegium nie dopatrzyło się we wskazanym zakresie w badanej sprawie rażącego naruszenia prawa. Odnośnie przedłożonych do akt zdjęć dokumentujących istnienie na działce nr 11 dwóch odrębnych budynków – gospodarczego i garażowego, a nie jednego o szerokości elewacji frontowej 18,5 m, jak przyjął organ I instancji w wynikach sporządzonej analizy, w ocenie SKO nie może to stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Po pierwsze dlatego, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o szerokości elewacji frontowej 18 m i większej, a po drugie zdjęcia te obrazują obecny stan zagospodarowania terenu. Poza tym, nie można wykluczyć, że na datę ich powstania nie była wymagana decyzja o warunkach zabudowy, mając na uwadze, iż skarżący podali, że dla działki nr 11 nie była wydawana decyzja o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium, bez znaczenia dla oceny rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z 17 lipca 2015 r. jest okoliczność, że ustalona szerokość frontu dla budynku gospodarczego jest większa niż dla budynku mieszkalnego. Z powyższych ustaleń wyników analizy wiadomo jednoznacznie, że określony parametr, a kwestionowany przez strony skarżące, znajduje uzasadnienie w aktach sprawy. Zdaniem Kolegium, wykonanie budynku gospodarczego o ww. parametrach nie godzi w zastany stan rzeczy na tym obszarze. Podnoszone okoliczności, dotyczące innego przeznaczenia budynku gospodarczego a budynku gospodarczo-garażowego, nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia, gdyż kontynuacja funkcji dla budynku gospodarczego znajduje uzasadnienie w sporządzonych na potrzeby sprawy wynikach analizy. Po dokonaniu oceny prawnej, przeprowadzonej w trybie nadzwyczajnym, Kolegium stwierdziło, że decyzja nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa, stanowiącym podstawę stwierdzenia jej nieważności, gdyż nie została wydana przez organ nieuprawniony, tj. nie narusza przepisów o właściwości, zawiera podstawę prawną, nie została wydana wbrew zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów ustawy (a zatem nie wydano tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa), nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, nie zawiera także wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, ponieważ żaden z przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zakazywał wydania takiej decyzji. Skoro wyniki analizy stanowią uzasadnienie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zaś przepisy rozporządzenia pozostawiają organom pewną swobodę w zakresie ustalania obszaru analizowanego oraz poszczególnych parametrów, tylko w ogóle brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określania koniecznych parametrów nowej zabudowy, można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. C. i P. C. wnieśli o uchylenie decyzji z 27 sierpnia 2019 r. w całości i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie: - przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, przejawiającym się pominięciem przy ocenie spełnienia przez zaskarżoną decyzję zasady dobrego sąsiedztwa (zachowania funkcji terenu), wpływu określenia w decyzji parametrów przestrzennych obiektów budowlanych na zachowanie lub nie, istniejącej funkcji terenu, w efekcie czego organ błędnie uznał, że zaskarżona decyzja w części dot. budynku gospodarczego odpowiada prawu; - przepisów prawa materialnego, tj.: 2. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy spełnia zasadę kontynuacji funkcji terenu, jaką jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, podczas gdy zaskarżona decyzja zezwoliła na budowę, na jednej działce budowlanej, budynku gospodarczego większego niż budynek mieszkalny, mimo, że zgodnie z funkcją terenu budynki gospodarcze miały jedynie towarzyszyć budynkom mieszkalnym, pełnić wobec nich rolę służebną, co siłą rzeczy wymagało, by obiektem dominującym na działce był budynek mieszkalny. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ odwoławczy pominął istotną okoliczność, jaką jest wpływ określonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów przestrzennych dla budynku gospodarczego w powiązaniu z budynkiem mieszkalnym, na zachowanie funkcji terenu. W treści analizy organ wyraźnie wskazuje, iż planowana inwestycja ma powstać na terenie o funkcji mieszkaniowej, jednorodzinnej. Nadto, budowa budynku gospodarczego ma pełnić funkcję zabudowy towarzyszącej do budynku mieszkalnego. Skoro budynek gospodarczy jest dopuszczony jako zabudowa towarzysząca, to logicznym jest, że nie może on posiadać większych parametrów niż budynek mieszkalny. Wszak to budynek mieszkalny ma być obiektem dominującym na danej działce, by w istocie zachować funkcję mieszkaniową terenu. Wskazanie w treści decyzji o warunkach zabudowy, że szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego ma mieć od 8 m do 14,4 m, podczas gdy ten sam parametr dla budynku gospodarczego określono na wartość od 8 m do 18 m, odwraca zupełnie proporcje zabudowy danej działki, w której to obiektem dominującym jest w istocie budynek gospodarczy, nie zaś budynek mieszkalny. Określenie funkcji terenu jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącą zabudową w postaci budynku gospodarczego, nakazuje przyjąć, iż budynek mieszkalny ma przeważać (dominować) nad budynkiem gospodarczym (towarzyszącym zabudowie mieszkalnej). W przeciwnym razie mogłoby łatwo dochodzić do obchodzenia istniejącej na danym terenie funkcji, odwracając zupełnie proporcje. Tymczasem SKO rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy w części dot. budynku gospodarczego, pominęło tę kwestię, skupiając się na przeprowadzonej przez organ analizie funkcji terenu, jej wynikach. Nie oceniono przy tym, czy określone parametry w decyzji o warunkach zabudowy dla dwóch budynków ze sobą powiązanych, są zgodne z tak określoną w analizie funkcją terenu. Organ pominął fakt, że parametry zabudowy określone w decyzji WZ dla poszczególnych obiektów mogą finalnie doprowadzić do tego, iż inwestycja nie będzie zgodna z istniejącą na danym terenie funkcją. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, co podnosiła strona skarżąca w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem skarżących budzi podejrzenia to, że budynek gospodarczy, którego funkcja sprowadza się przede wszystkim do przechowywania materiałów i narzędzi, ma mieć szerokość elewacji frontowej większą niż budynek mieszkalny, dla którego ma pełnić funkcję "służebną", uzupełniającą. Budynki gospodarcze i garażowe wchodzą w zakres pojęcia "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" jedynie wówczas, gdy będą służyć i towarzyszyć budynkowi jednorodzinnemu. Logiczne zatem jest, że budynek gospodarczy winien być obiektem mniejszym niż budynek podstawowy tj. mieszkalny. Określając konkretne parametry dla poszczególnych obiektów tj. budynku mieszkalnego i gospodarczego, na tej samej działce, należało uwzględnić funkcję terenu, wzajemne powiązanie tych dwóch budynków, objętych jednym zamierzeniem inwestycyjnym. Skoro budynki gospodarcze mają pełnić rolę towarzyszącą budynkowi mieszkalnemu, organ planistyczny winien wskazać mniejsze parametry przestrzenne dla budynku gospodarczego niż budynku mieszkalnego. Dopiero w takim układzie można było mówić, iż decyzja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa, zgodna z funkcją terenu. Tymczasem rozstrzygnięcie odwróciło te proporcje, naruszając w sposób rażący normę z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podkreślili, że zamiarem inwestora było wybudowanie budynku gospodarczego, w którym prowadzona będzie działalność gospodarcza związana z produkcją mebli. Była to skuteczna próba obejścia istniejącej funkcji na danym terenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (T.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podjęta w trybie postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na której oparty został wniosek w sprawie, a organ odwoławczy skoncentrował swoje rozważania, polega na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego wyżej przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości organ uchybił przepisowi prawa, mającemu zastosowanie przy podejmowaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym. W niniejszej sprawie, kontrolowana przez SKO decyzja Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 17 lipca 2015 r., dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowie budynku gospodarczego oraz budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z przykanalikiem na działce nr ewid. [...] przy ul. B. w Ostrowcu Świętokrzyskim. Wniosek o stwierdzenie nieważności obejmował jedynie tę część decyzji, która ustaliła warunki zabudowy dla budynku gospodarczego, a konkretnie określiła szerokość jego elewacji frontowej od 8 m do 18 m. W ocenie skarżących, określenie takich parametrów dla budynku gospodarczego godzi w zastany na tym terenie porządek urbanistyczny, gdyż w obszarze analizowanym o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi i gospodarczo-garażowymi, nie ma takich budynków gospodarczych, których elewacja frontowa byłaby szersza od elewacji frontowej budynków mieszkalnych. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, opublikowanym w Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., którego rażące naruszenie w decyzji z 17 lipca 2015 r. zarzucają skarżący, stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak słusznie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące: - ustalania linii zabudowy, - wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, - szerokości elewacji frontowej, - wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz - geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej rozporządzeniem. Bez prawidłowego zastosowania przez organ przepisów tego rozporządzenia, nie jest możliwe przeprowadzenie analizy spełnienia przesłanek, o jakich mowa w powołanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2), przy czym część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3). Mapa, o jakiej mowa w zacytowanych wyżej § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia, na której organ przeprowadza analizę pozwalającą na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a stanowiąca część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, to kopia mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (art. 52 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Przeprowadzenie analizy na mapie opisanej w art. 52 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., w określonej przez ustawodawcę skali, ma na celu przedstawienie parametrów zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze w sposób, który umożliwia porównanie wyników części tekstowej analizy z jej częścią graficzną. Zabieg ten jest konieczny, gdyż wyniki analizy urbanistycznej w obu tych zakresach (tekstowym i graficznym) muszą być ze sobą zgodne. Obowiązkiem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy jest zestawienie części tekstowej i części graficznej analizy oraz ocena wzajemnej spójności tych dokumentów. Odczytanie części graficznej analizy umożliwia określona przez ustawodawcę skala 1:500 lub 1:1000, w jakiej sporządzana jest mapa, na której przeprowadza się analizę urbanistyczną. Z kolei wymóg, aby analiza została sporządzona na kopii mapy zasadniczej zapewnia uwzględnienie przy dokonywaniu analizy takiego zagospodarowania terenu, które odpowiada rzeczywistej i aktualnej zabudowie danego obszaru. Dokonując oceny kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy z 17 lipca 2015 r., SKO pominęło w rozważaniach istotne kwestie mające znaczenie dla wyniku postępowania nieważnościowego. Po pierwsze, z treści decyzji Prezydenta Miasta Ostrowca Św. oraz z załącznika tekstowego nr 2, stanowiącego wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej, wynika, że określenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy było przedmiotem odrębnych analiz w przypadku budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. Autor analizy porównywał występujące na obszarze analizowanym szerokości elewacji frontowych oddzielnie dla budynków mieszkalnych i dla budynków gospodarczych. Określił, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych na tym terenie wynosi 12 m (max 26), zaś budynków gospodarczych i gospodarczo-garażowych – 8 m (max 18 m). Mając to na uwadze oraz zamiary inwestora, analizator przyjął szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego od 12 m do 14,4 m (z uwzględnieniem tolerancji 20%), a budynku gospodarczego od 8 do 18 m. Również ze znajdującej się w aktach administracyjnych karty inwentaryzacyjnej obszaru analizowanego, sporządzonej w formie tabelarycznej, wynika, że określając w analizie szerokość elewacji frontowej planowanych obiektów, wyodrębniono w oddzielnych rubrykach budynki mieszkalne oraz gospodarcze bądź gospodarczo-garażowe. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji, Kolegium porównuje ustaloną szerokość elewacji frontowej budynku gospodarczego z szerokością elewacji frontowych budynków mieszkalnych, znajdujących się na analizowanym obszarze, wyprowadzając na tej podstawie wniosek, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Przyjmuje więc do oceny inne kryteria w zakresie ustalenia średniej elewacji frontowej budynku gospodarczego, aniżeli przyjął to urbanista w analizie, będącej podstawą wydania decyzji z 17 lipca 2015 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do innego sposobu ustalenia tego parametru w analizie. Nie wiadomo zatem, czy brak wypowiedzi SKO w tym zakresie oznacza, że organ w ogóle nie dostrzegł tego, że dokonuje porównania według innych kryteriów aniżeli przyjęte w analizie, czy też uznał taki zabieg porównawczy analizatora za niemający znaczenia w sprawie. Ta ostatnia teza musi jednak budzić wątpliwości, skoro urbanista uprawniony do sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy w rozumieniu art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p., a więc osoba mająca specjalistyczną wiedzę architektoniczno-urbanistyczną i odpowiednie przygotowanie zawodowe w tym zakresie, zdecydował, że w celu określenia wymagań dla nowej zabudowy, uwzględniających przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 tej ustawy, koniecznym jest wyodrębnienie parametrów budynków mieszkalnych i budynków gospodarczych, a następnie ustalenie szerokości elewacji frontowej dla planowanego budynku mieszkalnego z odniesieniem do szerokości elewacji frontowych istniejących na tym terenie budynków o takiej samej funkcji, zaś dla budynku gospodarczego z odniesieniem do szerokości elewacji budynków gospodarczych znajdujących się na analizowanym obszarze. Przyjęcie, że opisane wyżej założenie analizy ma charakter nieistotny - jeśli rzeczywiście tak przyjęło SKO - wymagało więc co najmniej odniesienia się do tej kwestii i wyjaśnienia, dlaczego zdaniem organu, dla oceny przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystarczające jest porównanie ustalonej w decyzji z 17 lipca 2015 r. szerokości elewacji frontowej budynku gospodarczego z elewacjami frontowymi budynków mieszkalnych, a więc budynków, których przeznaczenie i funkcja różnią się zasadniczo. Skoro podstawowym celem decyzji o warunkach zabudowy jest realizowanie zabudowy w zgodzie z zastanym ładem architektoniczno-urbanistycznym i kontynuacja dotychczasowej funkcji zagospodarowania terenu, to w sytuacji, gdy analizowany obszar stanowi zabudowę jednorodzinną z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi i gospodarczo-garażowymi, jak w tym przypadku, istotna jest okoliczność, w jakiej relacji architektoniczno-przestrzennej pozostają budynki mieszkalne jednorodzinne oraz gospodarcze. Dlatego zrozumiałym jest wyodrębnienie przez uprawnionego urbanistę, w analizie sporządzonej w sprawie, parametrów zabudowy oddzielnie dla budynków mieszkalnych i dla budynków gospodarczych, także w zakresie szerokości elewacji frontowej. Po drugie, nie dostrzegło Kolegium, że załącznik nr 2 do decyzji Prezydenta Miasta Ostrowca Św. z 17 lipca 2015 r., zawierający graficzny wynik analizy, nie został sporządzony na mapie, o jakiej mowa w § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., co w sposób oczywisty narusza te przepisy. Na dokumencie tym nie ma żadnej adnotacji, czy jest to kopia mapy zasadniczej i w jakiej skali została sporządzona. Odczytanie treści tego załącznika i zweryfikowanie z tekstowymi wynikami analizy nie jest więc możliwe. Jest to okoliczność o tyle istotna, że jeśli porówna się parametry budynków przedstawionych na innej mapie, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji z 17 lipca 2015 r., sporządzonej na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 (a więc zgodnej z wymogami rozporządzenia i u.p.z.p.), przedstawiającej linie rozgraniczające teren inwestycji, z wynikami analizy w formie tekstowej, stanowiącymi załącznik nr 2, okazuje się, że szerokości elewacji frontowej budynków gospodarczych, znajdujących się na obszarze objętym analizą, w obu załącznikach rażąco od siebie odbiegają. Jak powiedziano już wyżej, z analizy urbanistycznej wynika, że szerokość elewacji frontowej budynków gospodarczych i gospodarczo-garażowych wynosi na analizowanym terenie od 8 m do 18 m i tak też organ określił ten parametr dla planowanego budynku gospodarczego w decyzji o warunkach zabudowy. Integralną częścią analizy urbanistycznej, na podstawie której wyprowadzone zostały wnioski w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, była karta inwentaryzacyjna obszaru analizowanego, sporządzona w formie tabelarycznej, przedstawiająca szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych oraz gospodarczych bądź gospodarczo-garażowych. Z karty tej wynika, że najszerszą elewację budynku garażowo - gospodarczego odnotowano na działce oznaczonej nr 11 i wynosi ona 18,5 m. Inne wielkości w zakresie omawianego parametru, opisane w karcie inwentaryzacyjnej obszaru analizowanego, dotyczą działek nr: - [...] , [...] – budynki garażowo-gospodarcze o szerokości elewacji 8 m; - [...] - budynek garażowo-gospodarczy o szerokości elewacji 3 m; - [...] - budynek garażowo-gospodarczy o szerokości elewacji 12 m; - [...] - budynki garażowo-gospodarcze lub garaże o szerokości elewacji 5 m. Przekładając skalę mapy 1:500, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, na rzeczywiste wielkości w terenie (1 cm na mapie odpowiada 500 cm w terenie), uzyskujemy jednak zupełnie inne dane co do szerokości elewacji frontowej budynków gospodarczych, oznaczonych symbolem "g", na ww. działkach: - uwidocznione na mapie, na działce nr 11, dwa budynki gospodarcze mają szerokość łącznie 9 m (1,8 cm na mapie), a nie 18, 5 m; - budynek na działce nr [...] – 11 m (2,2 cm na mapie); - budynek na działce nr [...] – 8 m (tak jak w analizie); - budynek na działce nr [...] - 4,5 m (0,9 cm na mapie). Działka nr [...] , ujęta w karcie inwentaryzacyjnej, na której ma znajdować się budynek gospodarczy o szerokości 12 m, nie została w całości uwidoczniona na mapie sporządzonej w skali przewidzianej przez ustawodawcę, więc nie można zweryfikować, czy przyjęta w karcie wielkość w zakresie szerokości elewacji frontowej odpowiada rzeczywistym parametrom. Co do działek nr 5/2 i 1/6, wymienionych w karcie, to nie ma ich na mapie, zaś działka nr [...] znajduje się poza obszarem analizowanym, co wynika z mapy stanowiącej załącznik graficzny nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy. Powiedzieć jednocześnie trzeba, że szerokość elewacji budynków na ww. działkach, obliczona na podstawie mapy, odpowiada ich najszerszym bokom. Część budynków gospodarczych na terenie objętym analizą, usytuowana jest prostopadle do drogi, więc ich elewacja od strony frontu działki ( § 6 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.) ma jeszcze mniejsze rozmiary, aniżeli wykazane wyżej. Najszersze parametry budynków gospodarczych i garażowo-gospodarczych uwidocznionych na mapie, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, wskazują zatem na to, że analiza urbanistyczna w zakresie określenia szerokości elewacji frontowej budynków gospodarczych nie jest rzetelna, a jej część tekstowa w tym zakresie odbiega rażąco od części graficznej. Uzasadnieniem określenia szerokości elewacji frontowej dla planowanego budynku gospodarczego w granicach 8-18 m było ustalenie, że na terenie analizowanym znajduje się, na działce nr 11, budynek garażowo-gospodarczy o szerokości 18,5 m. Ustalenie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z mapą, stanowiącą załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, wedle której budynki gospodarcze na tej działce mają łączną szerokość 9 m. Skarżący podnosili zresztą tę okoliczność jeszcze na etapie postępowania administracyjnego, załączając zdjęcia tych obiektów. Z mapy wynika natomiast, że budynki gospodarcze o najszerszej elewacji - 11 m - znajdują się na działkach nr [...] i [...] (ta ostatnia nie znajduje się w karcie inwentaryzacyjnej). Opisane powyżej rozbieżności pomiędzy parametrami w zakresie szerokości elewacji frontowej budynków gospodarczych istniejących na analizowanym obszarze, wynikającymi z ustaleń części tekstowej analizy, a pomiarami wynikającymi z mapy stanowiącej jej część graficzną, mają w sprawie istotne znaczenie, gdyż organ ustalając warunki zabudowy określił ten parametr w stosunku do planowanego budynku gospodarczego w maksymalnej wielkości – 18 m, przyjmując, że na jednej z sąsiadujących działek obiekt o takiej szerokości elewacji frontowej występuje. Organ zastosował przy tym odstępstwo od zasady wynikającej z § 6 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którą szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Uzasadniając swoje stanowisko w zakresie przyjęcia wskaźnika szerokości elewacji frontowej budynku gospodarczego w maksymalnej wielkości 18 m, powołano się w wynikach analizy jedynie na "zamiar inwestora", co w świetle podanych wyżej rozbieżności między mapą a częścią tekstową analizy, budzi uzasadnione wątpliwości, które organ winien był poddać wnikliwej analizie pod kątem zaistnienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozbieżności te wskazują bowiem na to, że na analizowanym terenie maksymalny wskaźnik omawianego parametru nie wynosi 18, 5 m, ale co najwyżej 11 m. Nie dostrzegając opisanych okoliczności, SKO nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszając art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ pominął to, że załącznik graficzny nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia warunków przewidzianych w § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i nie ocenił, jakie znaczenie ma ta okoliczność z punktu widzenia przesłanki, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena ta była konieczna, gdyż inna mapa, na której wykreślono linie rozgraniczające teren inwestycji, sporządzona we właściwej skali, wykazuje istotne rozbieżności pomiędzy szerokościami elewacji frontowych budynków gospodarczych opisanymi w części tekstowej analizy, a tymi samymi parametrami uwidocznionymi na mapie. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § pkt 1 lit.c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa i przeprowadzi kontrolę decyzji Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 17 lipca 2015 r. pod kątem zaistnienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy uwzględnieniu stanowiska prawnego zaprezentowanego wyżej.