II SA/Ke 887/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w O. na uchwałę Rady Gminy w Bałtowie z dnia 31 marca 2017r. nr XXXIII/202/2017 w przedmiocie przyjęcia gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w Bałtowie w dniu 31 marca 2017r. podjęła uchwałę nr XXXIII/202/2017 w sprawie przyjęcia Gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bałtów w 2017 roku. W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 856 ze zm.). Gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bałtów w 2017 roku został zawarty w załączniku do uchwały, której wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Bałtów, a w § 3 uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości wobec rażącego naruszenia prawa, tj. art. 11 a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, poprzez niewskazanie w § 4 punkt II załącznika do uchwały konkretnego podmiotu mającego dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt oraz braku określenia dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu dostarczenia do schroniska i niewskazania kto będzie za nie odpowiedzialny. Uzasadniając swe stanowisko prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Przepis art. 11 a ust. 2 tej ustawy zawiera katalog zagadnień, które Rada Gminy, podejmując uchwałę w sprawie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinna w programie szczegółowo określić. Uchwalony przez Radę Gminy w Bałtowie program opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie wypełnia zakresu spraw przekazanego do uregulowania przez ustawodawcę w art. 11 a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, co ma istotny wpływ na ocenę zgodności tego programu z prawem. Z art. 11 a ust. 2 pkt 3 ustawy wynika konieczność zawarcia w programie uregulowań dotyczących odławiania bezdomnych zwierząt. Rada powyższego obowiązku nie wypełniła, nie wskazała bowiem w uchwale adresu konkretnego podmiotu mającego dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt oraz nie określiła dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami, np. gdzie odłowione zwierzęta będą przebywać do czasu dostarczenia do schroniska i kto będzie za nie odpowiedzialny. W ocenie skarżącego ustalenia zawarte w § 4 pkt. II załącznika do uchwały nie wypełniają upoważnienia określonego w w/w przepisie. Skarżący powołał się w powyższym zakresie na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że w realizacji obligatoryjnych zapisów ustawowych, uchwały rad gmin powinny wskazywać m.in. konkretny podmiot mający dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt oraz określać dalszy sposób postępowania z odłowionymi zwierzętami, np. gdzie odłowione zwierzęta będą przebywać do czasu dostarczenia do schroniska i kto będzie za nie odpowiedzialny. Zawarcie konkretnych umów we wskazanych zakresach musi następować przed podjęciem uchwały, tak, aby w uchwale móc zawrzeć wskazanie konkretnych placówek i podmiotów. Organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11 a ust. 2 i 5 ustawy. Rada Gminy zobowiązana jest do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, wyczerpujący i bardzo konkretny. Zgodnie z orzecznictwem niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w § 4 pkt II załącznika do uchwały zapisano, że wyłapywaniem zwierząt z terenu Gminy Bałtów będzie zajmował się przeszkolony pracownik referatu ds. Gospodarki Komunalnej. W przypadku zaś zaistnienia konieczności zastosowania środków sedacyjnych bądź użycia broni Palmera środki te będzie stosował wskazany w uchwale lekarz weterynarii. W uchwale wskazano więc podmioty które zajmują się czynnościami związanymi z wyłapywaniem zwierząt. W zaskarżonej uchwale został także opisany sposób postępowania z odłowionymi zwierzętami oraz wskazane zostało schronisko, do którego zwierzęta mają być po odłowieniu przetransportowane. Nie można się zatem zdaniem organu zgodzić ze stwierdzeniem skargi, że zaskarżona uchwała pomija jeden z elementów, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Organ podniósł także, że wskazane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych zapadły w innym stanie faktycznym niż na gruncie niniejszej sprawy. Na marginesie zaś organ wskazał, że zaskarżona uchwała była przedmiotem badania pod kątem zgodności z prawem przez organ nadzoru, tj. Wojewodę Świętokrzyskiego, który nie dostrzegł w tej uchwale naruszenia prawa, o którym mowa w skardze i nie wyeliminował jej z obrotu prawnego. W piśmie z dnia 27 kwietnia 2017r., znak: PNK.I.4131.84.2017, Wojewoda co prawda dostrzegł potrzebę reasumpcji przedmiotowej uchwały, jednakże we wskazanych uchybieniach nie było wyszczególnione, że w gminnym programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bałtów w 2017r. nie wskazano podmiotu, który będzie zajmował się odławianiem zwierząt bezdomnych. Uwagi Wojewody poskutkowały natomiast przyjęciem uchwały Nr XXXV/218/2017 Rady Gminy w Bałtowie z dnia 7 czerwca 2017r. w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny. Nie oznacza to jednak, że każdy akt prawa miejscowego musi obejmować swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Może być adresowany do określonej kategorii podmiotów. Wystarczy przy tym, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por.m.in. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, opubl. Lex nr 2066405). W wyroku z dnia 24 maja 2017 r. (sygn. akt II OSK 725/17, opubl. Lex nr 2334602), Naczelny Sąd Administracyjny wprost przyjął, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Stanowisko to znajduje w pełni zastosowanie w niniejszym przypadku. Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), dalej "u.s.g.", w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1532), zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy). W niniejszej sprawie bezspornie będąca przedmiotem skargi uchwała według stanu z daty jej podejmowania wskazywała w § 3, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia. Jak już podniesiono wyżej, warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie, które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać na podstawie art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obliguje art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 23 października 2008 r. sygn. I OSK 701/08, z 9 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1608/12). Na powyższe stwierdzenie nie ma wpływu fakt, że w niniejszym przypadku późniejszą uchwałą z dnia 7 czerwca 2017r. Nr XXXV/218/2017 Rada Gminy w Bałtowie dokonała zmiany zaskarżonej uchwały poprzez przyjęcie, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest bowiem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Jak już wskazano wyżej, kontrola sądowa polega na ocenie legalności aktu prawa miejscowego i dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia aktu. Kontrola ta, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005 r.z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ. LEX nr 327767). W uchwale z dnia 14 września 1994 r. W 5/94 OTK 1994, Nr 2, poz. 44 Trybunał Konstytucyjny - dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. - przyjął, że przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały (por. glosę aprobującą do tej uchwały P.Tuleji, Monitor Prawniczy 1995, nr 5, s.141). W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały Rada Gminy nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 3 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Dlatego należało stwierdzić, że kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszyła art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych i stoi w sprzeczności z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009 r. Nr 6, poz. 118 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12; dostępne na stronie: www.cbois.gov.pl). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. I OSK 1213/10). Już zatem z powyższych powodów, choć nie podnoszonych w skardze, ale takich, które Sąd jest zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.), należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do zarzutu skargi, trzeba podnieść, że zasługuje on także na uwzględnienie. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 września 2017r., sygn. II SA/Ke 539/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017r., sygn. II SA/Bd 1255/16) wyraża się stanowisko, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. Wykładnia celowościowa przepisu art. 11a ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt, który należy interpretować w powiązaniu z jej art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w tym przypadku poprzez wskazanie podmiotu mającego dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt, jak też określenie dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu dostarczenia do schroniska, w szczególności poprzez wskazanie kto będzie za nie odpowiedzialny. W ocenie Sądu trafnie podnosi skarżący, że w zaskarżonej uchwale w sposób nieprecyzyjny wskazano podmiot mający dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt. Dla spełnienia powyższego wymogu ustawowego nie jest wystarczające stwierdzenie, że czynnością tą będzie się zajmował przeszkolony pracownik referatu ds. Gospodarki Komunalnej. Dopiero zaś dla sytuacji gdy zaistnieje konieczność zastosowania "środków sedacyjnych bądź użycia broni Palmera" w uchwale przewidziano, że gmina ma podpisaną umowę z lek. wet. W. R.. W pozostałych przypadkach – stanowiących zasadę – uchwała nie precyzuje kto konkretnie będzie odpowiedzialny za wyłapywanie zwierząt, co oznacza niewypełnienie obowiązku ustawowego w postaci wyżej opisanej. Dalej, w Programie podniesiono co prawda (§ 4 ust. V załącznika), że transport bezdomnych zwierząt będzie odbywał się środkiem przystosowanym do bezpiecznego i humanitarnego przewozu zwierząt, w trakcie dłuższego transportu zwierzęta będą mieć zapewnioną odpowiednio czystą wodę, karmę oraz odpoczynek, a zwierzęta chore lub ranne będą mieć zapewnioną niezwłocznie pomoc weterynaryjną, jednak w tym przypadku również nie wiadomo na kim te obowiązki będą spoczywać, kto będzie odpowiedzialny za dostarczenie zwierząt do schroniska i za ich stan na tym etapie oraz gdzie ewentualnie będą one przebywać. Ponieważ zatem, jak wynika z powyższych rozważań, zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. ----------------------- II SA/Ke 887/17 2 II SA/Ke 887/17 1