II SA/Ke 89/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2011 roku sprawy ze skargi Firmy Handlowo- Produkcyjnej "A." w K. A.Z. na rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego I. uchyla punkt I zaskarżonej decyzji ; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu do chwili jego uprawomocnienia. II SA/Ke 89/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny , działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 27 ust. 1, art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 104 kpa, art. 59 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności, art. 1 ust. 1 a, b, d, e rozdziału I, art. 5 rozdziału II, ust. 1 pkt a, c, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 8, ust. 9 rozdziału I załącznika II, ust. 1 pkt a rozdziału V załącznika II, ust. 1, ust. 2, ust. 4 rozdziału VI załącznika II, ust. 3 rozdziału IX załącznika II rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, § 72 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, po zapoznaniu się z wynikami kontroli przeprowadzonej w dniu 27 listopada 2009 r. oraz kontroli sprawdzających przeprowadzonych w dniach 7 stycznia 2010 r., 12 lutego 2010 r. i 16 marca 2010 r. w Pawilonie Handlowym Nr 14 znajdującym się w tunelu dworca, należącym do A. Z. Firma Handlowo- Produkcyjna A. , zarządził: 1. zapewnić przy stanowisku mycia rąk wodę bieżącą ciepłą i zimną, 2. zapewnić odprowadzenie nieczystości płynnych z umywalki do mycia rąk do sprawnego systemu kanalizacyjnego – publicznej sieci kanalizacyjnej, 3. zapewnić w pawilonie ustęp dla personelu, 4. zapewnić w pawilonie właściwą wentylację, 5. zapewnić odpowiednie warunki do mycia, dezynfekcji i przechowywania sprzętu porządkowego oraz pobierania wody do celów porządkowych, 6. zapewnić stanowisko do mycia i dezynfekcji sprzętu kontaktującego się z żywnością, 7. zapewnić właściwe warunki do przebierania się w odzież ochronną przez personel pawilonu, 8. zapewnić właściwe usuwanie nieczystości stałych z pawilonu , 9. prawidłowo opracować, wykonywać i utrzymywać procedurę lub procedury na podstawie zasad HACCP oraz wymierzył zobowiązanemu opłatę w kwocie 375 zł z obowiązkiem zapłaty w ciągu 14 dni od dnia doręczenia decyzji, przy czym zarządzenia z pkt 1-9 należy wykonać do 15 września 2010 r. Decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpoznaniu odwołania A. Z. - Firmy Handlowo- Produkcyjnej "A." , w pkt I utrzymał powyższą decyzję w mocy w części dotyczącej zarządzeń zawartych w pkt 1,2,3,4,5 i 6, w pkt II uchylił decyzję w części dotyczącej punktów 7 i 8 i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie oraz w pkt III uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 9 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w toku przeprowadzonej w dniu 27 listopada 2009 r. kontroli, a także kontroli sprawdzających, które miały miejsce w dniach 7 stycznia 2010 r., 12 lutego 2010 r. oraz 16 marca 2010 r. w opisanym wyższej obiekcie ustalono, że w kiosku prowadzona jest sprzedaż wyrobów cukierniczych i piekarniczych, nieopakownych i pakowanych wyprodukowanych przez Firmę Handlowo - Produkcyjną "A." oraz napojów chłodzących butelkowanych innych producentów. W zakresie stanu sanitarno - technicznego obiektu ustalono, że: a) stanowisko do mycia rąk, zlewozmywak jednokomorowy nie posiada doprowadzenia wody bieżącej i prawidłowego odprowadzenia nieczystości płynnych (pawilon nie jest podłączony do sieci wodno - kanalizacyjnej) - obiekt funkcjonuje w oparciu o wodę dowożoną z zakładu produkcyjnego "A.", podgrzewaną elektrycznie. Nieczystości płynne usuwane są do bezodpływowego zbiornika, b) brak jest ustępu dla pracowników - personel korzysta z wydzielonego ustępu (zamykana kabina) w budynku dworca PKP, c) brak jest prawidłowej wentylacji (wentylacja kontaktowa - do tunelu, wykonana została przez wybicie dwóch otworów, zabezpieczonych kratkami, w ścianach pawilonu w jednym z otworów zainstalowano wiatrak elektryczny), d) brak jest odpowiednich warunków do bieżącego mycia, dezynfekcji i przechowywania sprzętu porządkowego oraz pobierania wody do celów porządkowych, e) brak jest właściwych warunków do przebierania się personelu w odzież ochronną - personel przebiera się w odzież ochronną w pawilonie, w którym przechowuje się i sprzedaje środki spożywcze nieopakowane, f) nieprawidłowo usuwane są nieczystości stałe z pawilonu - brak do wglądu umowy na wywóz nieczystości stałych. W zakresie dokumentacji HACCP ustalono, że procedury kontroli wewnętrznej oparte na zasadach HACCP zostały sporządzone dla stanu faktycznego, który jest niezgodny z ogólnymi wymaganiami higienicznymi. W/w dokumentacja została przygotowana z pominięciem obowiązujących przepisów prawa żywnościowego. Organ II instancji podkreślił, że stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z dnia 30 kwietnia 2004r., str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 34, str. 319). Organ II instancji wskazał, że zainstalowany w obiekcie zlew jednokomorowy, wykorzystywany jako umywalka do mycia rąk, który nie jest podłączony do sprawnego systemu wodno - kanalizacyjnego, brak możliwości mycia rąk, sprzętu kontaktującego się z żywnością, sprzętu porządkowego z wykorzystaniem wody bieżącej zimnej i ciepłej, brak ustępu oraz brak prawidłowej wentylacji (zainstalowana wentylacja zapewnia wymianę powietrza między wnętrzem pawilonu a powietrzem znajdującym się w tunelu dworca PKP), nie odpowiadają dyspozycjom zawartym w załączniku II, rozdział I, ust. 3, 4, 5, 8, rozdział V, ust. 1a), rozdział I, ust. 2a) rozporządzenia (WE) nr 852/2004. Okoliczności te świadczą o niespełnieniu obowiązujących standardów higienicznych, co nie może zostać zaakceptowane, a zatem stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji należy uznać za słuszne. Odnosząc się do punktu III decyzji organ odwoławczy podał, że zarządzenie zapewnienia prawidłowo opracowanej, wykonywanej i utrzymywanej procedury lub procedur na podstawie zasad HACCP było zasadne, jednakże organ I instancji popełnił błąd formalno - prawny w zakresie procedury postępowania, gdyż dokumentacja zebrana w sprawie nie zawiera dokumentów (protokołu kontroli sanitarnej, adnotacji urzędowej itp.), które dotyczyłyby stanu faktycznego, na podstawie którego wydano zarządzenie w pkt 9. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano nieprawidłowości, których nie zawarto w zawiadomieniu z dnia 9 kwietnia 2010r., dot. braku wypełnienia druków B-9 "Rejestr dostawy wody. Mycia i dezynfekcji oraz wywozu ścieków", F-2 "Zapisy wyników kontroli wewnętrznej", F-3 "Dokumentowanie kontroli wewnętrznej", co jest równoznaczne z brakiem pełnienia kontroli wewnętrznej w w/w zakresie. Strona nie miała możliwości wniesienia uwag, zastrzeżeń lub wątpliwości do ustaleń organu I instancji w przytoczonym zakresie, dlatego też należało przekazać sprawę w tej części do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Odnosząc się do pkt II decyzji organ II instancji wskazał, że należało uchylić zarządzenia zawarte w pkt 7 i 8 dotyczące zapewnienia właściwych warunków do przebierania się w odzież ochronną przez personel pawilonu oraz zapewnienia właściwego usuwania nieczystości stałych. Analiza treści dokumentacji pokontrolnej oraz treści wyjaśnień strony wskazuje, że przed przystąpieniem do pracy, personel przebiera się w odzież ochronną w pomieszczeniu kiosku, zaś odzież przetrzymuje w szafce dwudziałowej. Ponadto skarżąca okazała umowę zawartą pomiędzy Firmą Handlowo - Produkcyjną "A." A. Z., a firmą C. A.B., dotyczącą wywozu nieczystości stałych z jednego pojemnika raz w tygodniu. W przekonaniu organu odwoławczego powyższy stan faktyczny może zostać zaakceptowany, pod warunkiem przestrzegania prawidłowej kontroli wewnętrznej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. Z. Firma Handlowo-Produkcyjna "A." co do zarządzeń utrzymanych w mocy przez organ II instancji, a zawartych w pkt 1-6 decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego . Skarżąca zarzuciła, że termin wykonania zarządzeń wskazanych w decyzji organu I instancji nie jest możliwy do dotrzymania ze względu na charakter nałożonych obowiązków, których wykonanie musi być poprzedzone przygotowaniem formalnym, tj. dokonaniem odpowiednich uzgodnień, opracowaniem i zatwierdzeniem projektów, a następnie samym wykonaniem robót, co zajęłoby około 2 miesięcy. Nie jest natomiast możliwe dokonanie powyższych czynności w ciągu 43 dni. Autorka skargi wskazała, że organ I instancji nie uwzględnił jej wyjaśnień dotyczących możliwości wykonania nałożonych obowiązków w II kwartale 2011 r., tym bardziej, że w piśmie z dnia 28 maja 2010 r. podtrzymał zamiar wydania decyzji nakazującej wykonanie powyższych zarządzeń określonych w piśmie z dnia 9 kwietnia 2010 r. ze wstecznym terminem realizacji do 15 maja 2010 r. Skarżąca podniosła, że w związku z informacjami uzyskanymi od właściciela obiektu, w którym znajduje się kiosk, wszelkie prace modernizacyjne będą możliwe dopiero w II kwartale 2011 r. Do tego czasu nie jest możliwe wykonanie jakichkolwiek instalacji wodociągowych podłączonych do sieci wodociągowej, kanalizacyjnych podłączonych do miejskiej sieci kanalizacyjnej, w tym instalacji z ustępu, który można by zainstalować w pawilonie oraz instalacji innej niż istniejąca wentylacyjna. Ponadto skarżąca podała, że umywalka do mycia rąk jest zaopatrzona w bieżącą ciepłą i zimną wodę dostarczaną przez armaturę ze zbiornika z zapasem wody pitnej, a co więcej zapewnione jest usuwanie nieczystości płynnych z umywalki oraz korzystanie z ustępu, przy czym taki sposób organizacji mycia i usuwania nieczystości funkcjonuje w wielu zakładach gastronomicznych na terenie miasta Kielce. Autorka skargi wskazała, że zmiana systemu wentylacyjnego kiosku jest bezwzględnie uzależniona od modernizacji całego systemu wentylacyjnego tunelu, w związku z czym do czasu modernizacji przeprowadzonej w całym obiekcie nie jest możliwa modyfikacja wentylacji istniejącej. Ponadto skarżąca wskazała, że z toku postępowania przeprowadzonego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego wynika, że organ ten przy wydaniu decyzji nie zapoznał się ze źródłową dokumentacją oceny wentylacji dokonanej przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze, że zgodnie z treścią skargi oraz oświadczeniem złożonym na rozprawie w dniu 23 marca 2011r. (k. 26) skarga zakwestionowała jedynie punkt I decyzji ego Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] W pozostałym zatem zakresie decyzja ta nie podlegała kontroli sądowej. Materialnoprawą podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122 poz. 851 j.t.), zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny, nakazuje w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Wymagania higieniczne, o jakich mowa we wskazanym przepisie uregulowane zostały w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2010 Nr 136 poz. 914 -j.t.), stosownie do którego podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu nr 852/2004. Rozporządzenie (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U.UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.) ustanawia natomiast ogólne zasady dla przedsiębiorstw sektora spożywczego w zakresie higieny środków spożywczych. Zgodnie z załącznikiem II do tego rozporządzenia, ust.2a, 3, 4, 5, 8 i 10: - Wyposażenie, wystrój, konstrukcja, rozmieszczenie i wielkość pomieszczeń żywnościowych winny pozwalać na odpowiednie utrzymanie, czyszczenie i/lub dezynfekcję, zapobieganie lub minimalizowanie dostawania się zanieczyszczeń pochodzących z powietrza, oraz zapewnić odpowiednią przestrzeń roboczą pozwalającą na higieniczne przeprowadzanie wszelkich działań; - Musi być dostępna odpowiednia ilość ubikacji spłukiwanych wodą, podłączonych do sprawnego systemu kanalizacyjnego. Ubikacje nie mogą łączyć się bezpośrednio z pomieszczeniami, w których pracuje się z żywnością. - Musi być dostępna odpowiednia liczba umywalek, właściwie usytuowanych i przeznaczonych do mycia rąk. Umywalki do mycia rąk muszą mieć ciepłą i zimną bieżącą wodę, muszą być zaopatrzone w środki do mycia rąk i do higienicznego ich suszenia. W miarę potrzeby należy stworzyć takie warunki, aby stanowiska do mycia żywności były oddzielone od umywalek. - Muszą istnieć odpowiednie i wystarczające systemy naturalnej lub mechanicznej wentylacji. Trzeba unikać mechanicznego przepływu powietrza z obszarów skażonych do obszarów czystych. Systemy wentylacyjne muszą być tak skonstruowane, aby umożliwić łatwy dostęp do filtrów i innych części wymagających czyszczenia lub wymiany. - Urządzenia kanalizacyjne muszą odpowiadać zamierzonym celom. Muszą być zaprojektowane i skonstruowane tak, aby unikać ryzyka zanieczyszczenia. W przypadku gdy kanały kanalizacji są częściowo lub całkowicie otwarte, muszą być tak zaprojektowane, aby zapewnić, że odpady nie przedostają się z obszarów skażonych do obszarów czystych, w szczególności do obszarów, gdzie pracuje się z żywnością, która może stanowić wysokie ryzyko dla konsumenta końcowego. - Środki czyszczące i odkażające nie mogą być przechowywane w obszarach, gdzie pracuje się z żywnością. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, w toku przeprowadzonej w dniu 27 listopada 2009 r. kontroli sanitarnej, a następnie kontroli sprawdzających przeprowadzonych w dniach 7 stycznia 2010 r., 12 lutego 2010 r. oraz 16 marca 2010 r. w pawilonie handlowym Nr 14 położonym w tunelu dworca PKP przy ul. Niepodległości 1, stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych, o jakich mowa w zacytowanym wyżej Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady, co obligowało organ do wydania decyzji nakazującej usunięcie uchybień w określonym terminie. Okoliczność ta jest bezsporna; skarżąca Firma Handlowo-Produkcyjna "A." A. Z. nie kwestionowała zasadności nałożonych na nią obowiązków, a jedynie wskazywała na niemożność wykonania zarządzeń w terminie określonym w zaskarżonej decyzji. Decyzja ta oparta została o art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 138 § 2 kpa, przy czym z treści punktu I, objętego skargą wynika, że w tej części swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zastosował art. 138 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ II instancji wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego wymienionych w powołanym wyżej przepisie zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji ( por. Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III). Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie Firmy Handlowo–Produkcyjnej "A." A. Z. ograniczył się jedynie do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie pkt 1-6, przy czym pominął fakt, że organ I instancji zobowiązał skarżącą do wykonania obowiązków w terminie do 15 września 2010 r. W dacie orzekania przez ego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego , tj. w dniu [...] powyższy termin już upłynął i nie był możliwy do dotrzymania przez stronę, czego organ ten nie spostrzegł, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ odwoławczy, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zobligowany był do wszechstronnego merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy, a co za tym idzie do określenia terminu wykonania nałożonych obowiązków na nowo, tak aby jego dochowanie było przy zachowaniu przez stronę należytej staranności możliwe. W tym celu należało skorzystać z możliwości zreformowania decyzji organu I instancji zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa wraz z orzeczeniem co do istoty sprawy. Ograniczając swoje rozstrzygnięcie do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 1-6 i nie określając na nowo terminu wykonania obowiązków, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy i skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego pkt I decyzji z dnia 17 listopada 2010r., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Orzeczenie w punkcie II oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając niniejszą sprawę ponownie organ odwoławczy wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując wskazane wyżej naruszenie prawa, a w szczególności określi termin wykonania nałożonych na stronę obowiązków uwzględniając przy tym ich charakter i zakres oraz mając na uwadze realne możliwości wykonania obowiązków przez stronę przy dołożeniu przez nią należytej staranności.