II SA/Ke 890/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 roku sprawy ze skargi W.G. na postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] numer [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich oddala skargę. Postanowieniem z dnia 6 listopada 2012 r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (UdSKiOR), po ponownym rozpatrzeniu sprawy W. G., utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia 25 września 2012 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 13 listopada 2001 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że decyzją z dnia 26.09.2001r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia 13 listopada 2001 r. Kierownik UdSKiOR pozbawił W. G. uprawnień kombatanckich. Skarga W. G. na decyzję Kierownika UdSKiOR z dnia 13 listopada 2001r. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie o sygn. akt: [...]. Decyzją z dnia 8 listopada 2006 r. , utrzymaną w mocy decyzją z dnia 2 lutego 2007 r., działając w trybie art. 154 § 1 k.p.a., Kierownik UdSKiOR odmówił uchylenia decyzji z dnia 13 listopada 2001 r. Kolejną decyzją z dnia 19 stycznia 2009 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia 10 kwietnia 2009r., organ odmówił wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Prawomocnym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2009 r. w spawie o sygn. akt: [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę W. G. na powyższą decyzję. Postanowieniem z dnia 23 marca 2011 r. organ wznowił na wniosek strony postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia 26 kwietnia 2011 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skargę na tę decyzję WSA w Kielcach odrzucił postanowieniem z dnia 21 czerwca 2011 r. wobec niewyczerpania przez stronę środków zaskarżenia. Kolejny wniosek W. G. z dnia 21 września 2012r. (data wpływu), który jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, został przez organ uznany za wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 13 listopada 2001 r. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 listopada 2012 r. Kierownik UdSKiOR przytoczył brzmienie art. 16 K.p.a. statuującego zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wskazując, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej możliwe jest wyłącznie w przypadkach przewidzianych przepisami prawa. Następnie podniesiono, że kwestionowana przez stronę decyzja z dnia 13 listopada 2001 r. była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pod względem legalności. Zdaniem organu, ponowna ocena legalności tej decyzji, tym razem przez Kierownika UdSKiOR jest niedopuszczalna. W związku z powyższym organ zobowiązany był odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. G. wniósł o uchylenie postanowień z dnia 6.11.2012r. i 25.09.2012r. zarzucając organowi brak wskazania podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia oraz wadliwe uzasadnienie. Skarżący powołał się na pismo Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 28.06.2012r., znak: [...], którego treść, jego zdaniem, potwierdza naruszenie w stosunku do jego osoby podstawowych praw konstytucyjnych. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 25.01.2013r. W. G. podniósł, że wskazane w skardze pismo z dnia 28.06.2012r. stanowi dowód, iż zaświadczenie z Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 19.10.1983r., na które powołał się Kierownik UdSKiOR w decyzji z dnia 26 września 2001 r. jest nieprawdziwe, gdyż nie zostało wydane na podstawie wniosku skarżącego i nie zostało oparte na odpisie jego dokumentu tożsamości. W piśmie procesowym z dnia 5.02.2013r. skarżący wniósł o zbadanie, czy doręczono mu zaświadczenie z dnia 19.10.1983r., a także o zweryfikowanie przedmiotowego zaświadczenia pod kątem zgodności z prawdą. W uzasadnieniu opisał swoje losy podczas okupacji i bezpośrednio po niej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postępowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno być załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej, czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Wymieniona uchwała została podjęta na gruncie art. 157 § 3 k.p.a., który to przepis z dniem 11 kwietnia 2011r. został uchylony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), a równocześnie dodano art. 61a k.p.a. Tym niemniej, mimo zmiany stanu prawnego, wyrażony w niej pogląd co do istoty zachował, zdaniem Sądu, aktualność i zasługuje na pełną aprobatę. Różnica w prawnej formie działania organu w wyniku nowelizacji k.p.a. polega bowiem jedynie na tym, że o ile uchylony art. 157 § 3 k.p.a., przewidywał wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie precyzując w ogóle przyczyn wydania takiego orzeczenia, o tyle obowiązujący obecnie art. 61a k.p.a., stanowi o wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i wymienia przypadki, w których wydanie takiego postanowienia jest dopuszczalne. A zatem przepis art. 61a k.p.a. normuje wszystkie tryby w jakich może toczyć się postępowanie (zwykły i nadzwyczajny), co oznacza, że dotyczy również trybu stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. W przywołanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi przez sąd administracyjny, zamyka organom administracji właściwym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Niezbędne jest zatem ustalenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli tak, wydany wyrok zamknie organom administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z mocy art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przywołany przepis określa istotę prawomocności materialnej, polegającej na związaniu orzeczeniem sądu. Powagą rzeczy osądzonej mogą być objęte tylko orzeczenia sądowe rozstrzygające co do istoty sprawę w postępowaniu sądowoadministracyjnym (rozstrzygnięcia merytoryczne), którymi - zgodnie z art. 132 p.p.s.a. - są wyroki. Powaga rzeczy osądzonej (res judycata) to moc prawna prawomocnego orzeczenia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu sądowym, wykluczająca ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Z uwagi na treść art. 171 p.p.s.a. prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że związanie dotyczy zarówno sentencji jak i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (wyrok NSA z 22.09.1999r. I SA 2019/98), jak również w razie zmiany istotnych okoliczności faktycznych lub w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w trybie przewidzianym prawem np. uchylenie orzeczenia przez sąd wyższej instancji. Wojewódzkie sądy administracyjne, o czym stanowi art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Tym samym sąd administracyjny zobowiązany jest do rozważenia także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt konkretnej sprawy uznać należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, decyzją z dnia 13 listopada 2001 r. Kierownik UdSKiOR utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 26 września 2001 r. pozbawiającą W. G. uprawnień kombatanckich, wskazując, że postępowanie weryfikacyjne wykazało, iż był on zatrudniony w organach Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego jako funkcjonariusz w latach 1945-1946. Skarga W. G. na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 7 lutego 2006 r. (sygn. II [...]). Uzasadnienie tego wyroku nie zostało wprawdzie sporządzone, jednakże biorąc pod uwagę treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stwierdzić należy, że Sąd w Krakowie z urzędu zobowiązany był zbadać kontrolowaną decyzję również pod kątem wystąpienia przesłanek nieważnościowych. Wyrok oddalający skargę oznacza, że Sąd nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja dotknięta była wadami, w tym wadami o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wyrok ten jest prawomocny i funkcjonuje w obrocie prawnym, a zatem dopóki nie zostanie wzruszony w trybie wznowienia postępowania lub skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, organ administracji nie może uruchomić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 13 listopada 2001 r. Działanie takie stanowiłoby bowiem naruszenie art. 170 p.p.s.a. Akta sprawy jak również treść wniosku skarżącego nie potwierdzają również, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany stanu prawnego, powodującego, nieaktualność poglądu sądu wyrażonego w wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2006r. sygn. akt [...], i nie zmieniły się istotne okoliczności faktyczne w sprawie. Zasadnie zatem Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia 13 listopada 2001r. w przedmiocie pozbawienia W. G. uprawnień kombatanckich, z uwagi na oddalenie skargi od tej decyzji na mocy prawomocnego wyroku sądowego . W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.