II SA/Ke 895/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Z. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z. W. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 500 złotych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Główny Inspektor wskazał, że 20 lutego 2014 r. o godz. 11:55 w miejscowości [...], DK nr 7, został zatrzymany do kontroli pojazd marki Volkswagen o nr rej. [...]. Pojazdem kierował M. S., który wykonywał regularny przewóz osób na trasie Radom - Skarżysko-Kamienna przez Szydłowiec w imieniu przedsiębiorcy Z. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Usługi Transportowe Z. W. Czynności kontrolne podjęto na dworcu autobusowym w S. W czasie ich trwania na podstawie rozkładu jazdy, ważnego do dnia 31 grudnia 2016 r. stwierdzono, że kierowca powinien przyjechać na przystanek [...] o godz. 11:43, a był na nim o godz. 11:50. Podczas kontroli kierowca M. S. okazał m.in. wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym oraz rozkład jazdy linii komunikacyjnej: Radom - Skarżysko-Kamienna przez Szydłowiec stanowiący integralną część zezwolenia. Zgodnie z rozkładem jazdy pojazd na przystanku [...] powinien być o godz. 11:43, a podjechał na niego o godz. 11:50. Przesłuchany kierowca zeznał, iż "(...) kontrolowany kurs powinienem rozpocząć o 11:10 i zgodnie z rozkładem wyjechałem w trasę. Na przystanku [...] powinienem być o 11:43, a byłem o 11:50. Opóźnienie wynika z korków w Radomiu". Zgodnie z przedstawionym rozkładem przystanek [...] jest 15 przystankiem na trasie, znajduje się na 26 km trasy, a kontrolowany pojazd powinien dojechać do niego po 33 minutach jazdy. Kontroli wykazała, że pojazd zajechał na ww. przystanek 7 min. później tj. po 40 minutach jazdy. Mając na uwadze powyższe, w opinii organu odwoławczego należy uznać, iż kierowca wykonywał przewóz regularny z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, a kara pieniężna za stwierdzone naruszenie została nałożona prawidłowo. Główny Inspektor podkreślił, że przedsiębiorca starając się o zezwolenie na linię regularną zobowiązany jest zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2013 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.) dalej "ustawa o transporcie drogowym" do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, dołączyć m. in. proponowany rozkład jazdy danej linii, określający przystanek początkowy, końcowy i przystanki pośrednie, długość linii komunikacyjnej podanej w kilometrach i odległości między przystankami, dni, godziny, minuty odjazdu i przyjazdu środków transportu, a także dokładne wskazanie miejsca tego odjazdu i przyjazdu i kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów zgodnie z rozkładem jazdy. Do rozkładu jazdy załącza się schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami. Tym samym organ uznał za nieuzasadniony argument strony, że nie mogła ona przewidzieć, iż w godzinach przedpołudniowych na trasie przejazdu będzie zwiększone natężenie ruchu. To przewoźnik proponuje rozkład jazdy i powinien uwzględnić fakt, iż na trasie przejazdu w określonych godzinach występuje wzmożony ruch. Dodatkowo za okoliczność obciążająca organ odwoławczy wskazał, zaznaczenie przez stronę w odwołaniu, iż " (...) w godzinach od 10:00 do godz. 17:00 w miejscowości Radom z uwagi na duży ruch samochodowy jest bardzo utrudniony. Praktycznie każdy kurs jest opóźniony od 5 do 10 minut". Wskazuje to na notoryczność popełnianego naruszenia i tym samym niedopełnianiu obowiązków wynikłych z art. 22 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Organ zaznaczył, że przewoźnik otrzymując zezwolenie zobowiązuje się do bezwzględnego przestrzegania zgłoszonego przez siebie i zatwierdzonego przez organ samorządu terytorialnego rozkładu jazdy. Cytując wyrok WSA w Bydgoszczy w sprawie sygn. akt II SA/Bd 384/11, Główny Inspektor uznał, że powołanie się na wysokie natężenie ruchu, nie może zostać uwzględnione jako przesłanka uzasadniająca zastosowanie art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wskazał, że transport publiczny służy zaspokojeniu potrzeb komunikacyjnych mieszkańców danej miejscowości, w tym związanych z koniecznością dotarcia do wyznaczonego miejsca. Przestrzeganie zatem warunków określonych w zezwoleniu i rozkładzie jazdy, w tym godzin przyjazdu na poszczególne przystanki jest ważne z punktu widzenia osób korzystających z przewozów. O tym jak jest to ważne, wskazuje chociażby art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, który informuje, iż naruszenie warunków zezwolenia jest jedną z obligatoryjnych przesłanek cofnięcia zezwolenia. Organ II instancji dodał, że z rozkładu jazdy linia zwykła trasa Radom - Skarżysko- Kamienna przez Szydłowiec wynika, iż długość tego kursu pomiędzy początkiem trasy przejazdu, a przystankiem [...] wynosiła 26 km. Tym samym mając na uwadze charakter i znaczenie kursów wykonywanych na tak krótkich trasach, przewoźnik powinien zwrócić szczególną uwagę na punktualność środka transportu. Organ odwoławczy podkreślił także, że w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania także art. 92c ustawy o transporcie drogowym, gdyż strona miała bezpośredni wpływ na powstałe naruszenia. Wynikłe w trakcie przewozu opóźnienia są konsekwencją niedostosowania rozkładu jazdy do możliwego do przewidzenia natężenia ruchu w godzinach świadczonej usługi. Na potwierdzenie powyższego organ powołał fragment odwołania, w którym strona zaznaczyła, iż z uwagi na duży ruch samochodowy w Radomiu w godz. 10:00 - 17:00 każdy kurs jest opóźniony od 5 do 10 minut. Organ przypomniał, że przewoźnik otrzymując zezwolenie zobowiązuje się do bezwzględnego przestrzegania zgłoszonego przez siebie i zatwierdzonego przez organ samorządu terytorialnego rozkładu jazdy. W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego nałożona kara w wysokości 500 złotych jest słuszna i zgodna z przepisami prawa. Organ I instancji w toku prowadzonego postępowania działał na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję Z. W., domagając się jej uchylenia, uchylenia decyzji organu I instancji oraz dopuszczenia i przeprowadzenia na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentu, zarzucił naruszenie: art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie kary pomimo wykonywania przez niego transportu drogowego osób w sposób zgodny z warunkami określonymi w udzielonym zezwoleniu; art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego pominięcie i niezastosowanie, a przez to nieprawidłowe uznanie, że wykonując przewóz w transporcie drogowym miał wpływ na powstanie naruszenia i nałożenie kary pieniężnej było uzasadnione; art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego pominięcie i niezastosowanie a przez to nieprawidłowe uznanie, iż w dniu wykonywania kursu doszło do wystąpienia niezależnych od skarżącego okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozu zgodnie z warunkami określonymi w udzielonym zezwoleniu; art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skutkujących niewyjaśnieniem istotnych dla sprawy okoliczności, a to czy miały one czy też nie miały wpływu na powstanie naruszenia, a także poprzez całkowite pominięcie wyjaśnień skarżącego odnośnie wysokiego natężenia ruchu w dniu wykonywania kursu. W uzasadnieniu skarżący podał, że opóźnienie kierowcy było spowodowane niezależnymi od niego okolicznościami. Jednak jego wyjaśnienia w tej kwestii zostały przez organ w zupełności pominięte. Organ nie uwzględnił również faktu, że opóźnienie nie było znaczne - wynosiło ok. 7 minut i było spowodowane korkami w Radomiu. Zdaniem autora skargi organ niezasadnie podniósł, że "Wynikłe w trakcie przewozu opóźnienia są konsekwencją niedostosowania rozkładu jazdy do możliwego do przewidzenia natężenia ruchu w godzinach świadczonej usługi", gdyż kwestia ta nie została poparta żadnymi dowodami. Dodatkowo strona skarżąca podkreśliła, że zatrzymanie kierowcy nastąpiło w dniu 20 lutego 2014 r., a zatem w okresie, kiedy warunki atmosferyczne także mogły mieć wpływ na opóźnienie kursu. Wszystkie powyższe okoliczności w opinii skarżącego wskazują, że niesłusznie w sprawie nie zastosowano art. 20a ust. 1 oraz art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Nadto skarżący podniósł, że przed tym samym organem, toczyło się postępowanie zakończone wydaniem w dniu 29 sierpnia 2014 r. korzystnej dla niego decyzji. Stan faktyczny w tej sprawie był podobny do tego w niniejszej sprawie, gdyż dotyczył wyjechania z Szydłowca z opóźnieniem wynoszącym 5 minut. Skarżący podał, że uzasadniał ten fakt wysokim natężeniem ruchu uniemożliwiającym mu bezpieczne włączenie się do ruchu. Przyjmując wyjaśnienia skarżącego za zasadne, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, iż w takim wypadku powinien mieć zastosowanie art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący zwrócił uwagę na ten fragment uzasadnienia decyzji z dnia 29 sierpnia 2014 r., w którym organ stwierdził, że "opóźnienie w stosunku do godzin przyjazdu i odjazdu z przystanku Orońsko nr 30 było nieznaczne, co uwiarygodniało dodatkowo przyczynę opóźnienia". Dlatego trudno zgodzić się z oceną organu, który w jednym przypadku traktuje 7 minutowe opóźnienie jako naruszenie warunków zezwolenia, a w innej decyzji zgadza się ze stanowiskiem strony, że 5 minutowe opóźnienie w dojeździe na przystanek jest okolicznością od niej niezależną. Powyższe świadczy o zbyt dowolnej ocenie dowodów przez organy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i dodatkowo wskazując, że każda sprawa administracyjna jest rozpoznawana indywidualnie z uwzględnieniem okoliczności w niej zaistniałych, w związku z czym nie jest uprawnione czynienie między nimi analogii, tak jak chce tego skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu sprawa nie została należycie wyjaśniona. Z ustaleń organu wynika, że kierowca wykonujący w dniu 20 lutego 2014 r., w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności transportowej, kurs na trasie Radom – Skarżysko-Kamienna, przyjechał na przystanek [...] (oddalony od początku trasy o 33 kilometry), o godzinie 11:50, a więc zdaniem organu z 7 – minutowym opóźnieniem. Tymczasem ze znajdujących się w aktach sprawy rozkładów jazdy zdaje się wynikać, że na przystanek [...] pojazd rozpoczynający w Radomiu kurs o godzinie 11:10 powinien przyjechać o godzinie 11:45, a nie o godzinie 11:43. Ta ostatnia godzina przyjazdu przewidziana jest dla przystanku Chustki "Chustki DK.Sklep"02. Tak więc opóźnienie wynosiłoby 5, a nie 7 minut jak to ustalił organ. Ponadto z zeznań kierowcy wynika, że z Radomia wyjechał on punktualnie o godzinie 11:10, a opóźnienie było wynikiem korków w Radomiu. Powyższe okoliczności nie były kwestionowane przez organy, a jedynie uznały one, że skarżący przedstawiając do zatwierdzenia rozkład jazdy powinien uwzględnić także korki, czego – w domyśle – nie uczynił. Stąd zdaniem organu brak jest podstaw do zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Dla organu II instancji dodatkową okolicznością "obciążającą" Z. W. była treść złożonego przez niego odwołania. Zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ar. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Jak wskazał w uzasadnieniu swojego wyroku w sprawie II GSK 1377/11 NSA "nawet zakładając, że to do strony należy wykazanie okoliczności, które zwalniają ją z odpowiedzialności za stwierdzone odstępstwa od warunków wykonywania transportu określonych w zezwoleniu, nie można – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – przyjąć, że zwalnia to organ z obowiązku przeprowadzenia postępowania z poszanowaniem powołanych na wstępie zasad wynikających z k.p.a. nakazujących rozpatrzenie spraw z uwzględnieniem rzetelnej analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego" (wyrok dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 września 2012 r. w sprawie II GSK 1150/11 NSA stwierdził, że "nie sposób zgodzić się także z poglądem Sądu, że skoro zatłoczone ciągi komunikacyjne miast, zwłaszcza w godzinach szczytu oraz zatory na drogach nie należą do wyjątków, to są typowe i powinno to być uwzględnione w rozkładzie jazdy, co można rozumieć tylko tak, że nie mogą być przyczyną usprawiedliwiającą naruszenie rozkładu jazdy chyba, że przedsiębiorca wykaże nadzwyczajne okoliczności, które spowodowały zatory na drogach" (wskazana wyżej baza orzecznictwa sądów administracyjnych). Ustalenie, że skarżący nie uwzględnił, mimo że mógł to uczynić, w rozkładzie jazdy opóźnień związanych ze wzmożonym ruchem pojazdów na terenie Radomia po godzinie 11. organ mógłby dokonać tylko poprzez porównanie z rozkładami jazy innych przewoźników i wykazanie, że rozkład jazdy pojazdów skarżącego przewiduje krótszy czas przejazdu pojazdu na tej trasie i w tych samych godzinach. Takich ustaleń organy nie poczyniły. Tymczasem dodatkowo zauważyć należy, że chociaż generalnie korki uliczne nie należą do wyjątków a przeciwnie, w dzisiejszych czasach są regułą, to niewątpliwie w zależności od ich długości i przyczyn powodują zróżnicowane opóźnienia. Nadto powszechnie wiadome jest to, że sytuacja na drogach jest dynamiczna i w krótkim czasie może ulec zmianie. Tak więc jedno opóźnienie może być szybko nadrobione na stosunkowo niewielkim odcinku trasy, a inne z przyczyn niezależnych od kierującego pojazdem nie. Dlatego też nie można zgodzić się z organem, że skoro kierowca skarżącego wskazał, że przyczyną opóźnienia w przyjeździe na przystanek [...] były korki w Radomiu, to że był to taki sam korek jak każdego innego dnia i w związku z tym powinien być uwzględniony przez skarżącego w rozkładzie jazdy. Mając powyższe na uwadze, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlegały one uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teksy jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zmianami), dalej p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali prawidłowo jakie było opóźnienie w przyjeździe na przystanek [...] w stosunku do rozkładu jazdy, i poprzez porównanie rozkładu jazdy skarżącego z rozkładami innych przewoźników, czy faktycznie skarżący nie uwzględnił wzmożonego ruchu panującego po godzinie 11. w Radomiu. Następnie organ ponownie rozważy, czy faktycznie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organy art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie poprzez jego niezastosowanie, to jest on niezasadny, bowiem przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, w których doszło do zmiany przebiegu trasy przewozu. Tymczasem w niniejszej sprawie pojazd poruszał się po trasie zgodnej z rozkładem jazdy, a jedynie na jeden z przystanków pośrednich przyjechał z kilkuminutowym opóźnieniem. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.