II SA/Ke 897/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M.i H.małżonków Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adw. K. D. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) zł, w tym 52, 80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) zł VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Ke 897/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił na wniosek A.M. na podstawie art. 39 ust 1, art. 40 ust 1 i 3, art. 42 i art. 46 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz.139 ze zm.),warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno – usługowo - handlowego z zapleczem magazynowym z przeznaczeniem na handel detaliczny samochodowymi odbiornikami radiowymi, głośnikami i alarmami, usługi /montaż samochodowych alarmów i odbiorników radiowych/ oraz na mieszkanie dla jednej rodziny, wraz z urządzeniami techniczno-budowlanymi, w tym przebudową fragmentu pasa drogowego ul. G. w zakresie związanym z wykonaniem zjazdu usytuowanego w części działki nr 379/2. Powyższa decyzja ta stała się ostateczna. W dniu 1 marca 2005 r. M.i H. małżonkowie Z. wnieśli o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej decyzji podnosząc, że decyzją tą ustalono warunki zabudowy dla budynku mieszkalno – usługowo – handlowego, podczas gdy warunki te winny być ustalone dla budynku jednorodzinnego. Zdaniem skarżących, przedmiotową decyzją zostały dla terenu inwestycji zmienione warunki zabudowy, gdyż teren ten przeznaczony był wyłącznie pod zabudowę jednorodzinną. Małżonkowie Z. podali również, że wcześniej nie domagali się jej zmiany, bo nie wiedzieli o zamianie projektu zabudowy działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. znak: [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] , a decyzją z dnia [...] po rozpoznaniu wniosku M. i H.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została na podstawie przepisów art. 40 ust.1 i 3 i 42 ust 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz.139 ze zm.) zwanej dalej ustawą oraz na podstawie ustaleń miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy B., zatwierdzonego uchwałą Nr 407/93 Rady Miejskiej w K., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. K. z 1993 r. Nr 5, poz.41, ze zm zatwierdzonymi Uchwałą z dnia 25 listopada 1994 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. K. z 1994 r. Nr11, poz.114. Analiza części graficznej i tekstowej obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wykazała, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z jego ustaleniami. Według planu przedmiotowa działka położona jest na obszarze o funkcji podstawowej - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i funkcji uzupełniającej - handel detaliczny, rzemiosło. Według ustaleń realizacyjnych: "Do zachowania 18 budynków jednorodzinnych, projektowanych 8 budynków jednorodzinnych, budynki z garażem wbudowanym, pomieszczenia gospodarcze rozwiązane w ramach budynku lub indywidualnie. Maksymalna wysokość kalenicy-12m od poziomu terenu, wysokość okapu-7,5m. Wskaźnik intensywności zabudowy jednorodzinnej jako stosunek powierzchni ogólnej mieszkaniowej budynków do powierzchni terenu netto nie może przekraczać 0,7". Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że skoro podstawową funkcją terenu było budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a uzupełniającą handel detaliczny i rzemiosło oraz usługi, to zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalno- handlowo-usługowego z zapleczem magazynowym, z przeznaczeniem na handel, nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy B., a tym samym decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki położonej przy ulicy G. nie zawiera wady określonej art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Organ odwoławczy podkreślił także, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczała wydanie decyzji odmownej tylko wtedy, gdy zamierzona inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu, przy czym sprzeczność ta, musi wynikać wprost z planu. Art. 46a ust.1 pkt 1 ustawy /w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ocenianej decyzji/ stanowił, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji wskazał, że przedmiotowa decyzja odpowiada wymaganiom art. 42 ust.1 ustawy w zakresie ochrony interesów osób trzecich. W załączniku tekstowym nr 1 do decyzji, określono parametry przestrzenno – wysokościowe zabudowy tj. maksymalna wysokość kalenicy 12 m od poziomu terenu, wysokość okapu maksymalnie 7, 5 m od poziomu terenu, kąt nachylenia połaci dachu 380 – 450, warunki te wynikają bezpośrednio z ustaleń planu obowiązującego dla obszaru, na którym położona jest działka inwestora. Ponadto załącznik ten zawiera warunek, zgodnie z którym, inwestycję należy zaprojektować w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, użytkowników nieruchomości sąsiednich, w szczególności poprzez: zachowanie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, energii elektrycznej i innych związanych z przebudową sieci infrastruktury technicznej, ochronę użytkowników istniejących budynków mieszkalnych przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas. W omawianej decyzji stosownie do art.42 ust.1 pkt 3 ustawy sformułowano warunek, iż inwestycję należy zaprojektować i zrealizować zgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi. Organ odwoławczy podkreślił również, w myśl art. 42 ust.1 pkt 6 ustawy decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określa jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, a nie usytuowanie obiektu – ta bowiem kwestia jest rozstrzygana w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Dlatego też w załączniku graficznym nr 2 do decyzji zgodnie z art. 42 1 pkt 6 ustawy nie wskazano usytuowania projektowanego budynku. Natomiast w decyzji tej zawarto szereg ustaleń planu, do przestrzegania których obowiązany jest inwestor na dalszym etapie realizacji procesu inwestycyjnego. Ponadto, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiązały organ wydający pozwolenie na budowę, stosownie do przepisu art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego, skoro usytuowanie i parametry projektowanego budynku nie stanowiły elementu rozstrzyganego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to zarzuty małżonków Z., w zakresie wadliwości decyzji z powodu budowy budynku o rozmiarach 27,5 m długości, 11 m szerokości, w zbyt bliskiej odległości od granicy, są nieuzasadnione. Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące "poprawienia" nazwy inwestycji z budynku mieszkano- usługowo-handlowego, na budynek jednorodzinny organ II instancji wyjaśnił, iż zgodnie z treścią punktu 21. ustaleń realizacyjnych Planu Ogólnego miasta K. "przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną należy rozumieć zabudowę budynkami jednorodzinnymi w układzie wolnostojącym i zwartym oraz małymi domami mieszkalnymi o wysokości do dwóch kondygnacji nadziemnych /nie licząc poddasza użytkowego/“. Projektowane do realizacji zamierzenie inwestycyjne nazwano jako budowa budynku mieszkalno - usługowo - handlowego, lecz równocześnie określono warunki zabudowy i zagospodarowania /w załączniku tekstowym Nr 1/ przewidziane dla obszaru o funkcji podstawowej zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i funkcji uzupełniającej handel, rzemiosło. Ustalone omawianą decyzją parametry przestrzenno-wysokościowe, wskaźnik intensywności zabudowy jednoznacznie wskazują, iż projektowane zamierzenie inwestycyjne to zabudowa jednorodzinna, o jakiej mowa w punkcie 21 ustaleń realizacyjnych ogólnych miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. Organ odwoławczy podkreślił także, że ani z ustaleń realizacyjnych szczegółowych planu obowiązującego dla obszaru, na którym położona jest działka inwestora, ani też z ustaleń generalnych planu szczegółowego nie wynika, że na terenach zabudowy jednorodzinnej funkcja uzupełniająca może być realizowana wyłącznie w obiektach wolnostojących. Ponadto plan ogólny miasta K. przewiduje dla przedmiotowego obszaru zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz możliwość usytuowania funkcji uzupełniającej w parterach budynków mieszkalnych . Ustosunkowując się do zarzutu, iż odwołujący się, w toku postępowania o pozwolenie na budowę, zostali zapoznani z projektem budynku mieszkalnego z rozszerzonym zapleczem usługowym o wymiarach 17m długości i 10 m szerokości, a realizowany jest inny obiekt, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że kwestia ta, podobnie jak zarzuty odnośnie realizacji budynku z naruszeniem obowiązujących norm odległościowych oraz przepisów przeciwpożarowych dotyczą postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła M.i H. małżonkowie Z. Zarzucając: - rażącą obrazę przepisu art. 40 i innych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaleń miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy B. zatwierdzonego uchwałą nr 407/93 rady Miejskiej w K.poprzez przyjęcie, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest sprzeczne z tym planem oraz - rażącą obrazę przepisu 156 kpa poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w tym przepisie. Skarżący domagali się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Małżonkowie Z. podnieśli, że dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocena legalności zaskarżonej decyzji została dokonana pobieżnie, bez głębszej analizy. Organ nie ustosunkował się do kwestii nazwania inwestycji w przedmiotowej decyzji budynkiem mieszkalno – handlowo – usługowym. Skarżący podnieśli, że taka rozszerzona funkcja planowanej inwestycji, stanowi rażące naruszenie ustaleń miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy B., bowiem projektowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu. Skarżący stwierdzili również, że organ nie odniósł się należycie do oceny usytuowania i parametrów projektowanego budynku, a jest to istotne, bo dopuszczona funkcja inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy wykracza poza ustalenia miejscowego planu. Podana przez organ w uzasadnieniu decyzji definicja zabudowy jednorodzinnej nie została zastosowana w decyzji ustalającej warunki zabudowy a projektowana zabudowa w jej funkcjach opisanych w warunkach zabudowy nie jest zabudową jednorodzinną. Na końcu wnoszący skargę podnieśli, że organ nie rozpatrzył ich zarzutu dotyczącego pokazania im innego projektu budowlanego od tego na podstawie którego realizowana była inwestycja. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zmianami/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną /art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej dalej ppsa/. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, będącej przedmiotem skargi /art. 145 § 1 ppsa/. Na początku rozważań podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych określonych w art. 16 § 1 kpa, dlatego też postępowanie to ma charakter wyjątkowy i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1kpa. Zgodnie z przepisem tego artykułu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W ocenie Sądu prawidłowo organ odwoławczy uznał, że żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowym postępowaniu nie wystąpiła. Skarżący zarzucają, że zaskarżona decyzja, która została oparta na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz.139 ze zm.), została wydana z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 art. 156 §1 kpa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że rażące naruszenie prawa występuje wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., S.A./Kr 914/92, Prz.Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163). Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r. III SA 1705/93,Wspólnota 1994/42/16). W świetle powyższego nie można zgodzić się z zarzutami skargi, że został rażąco naruszony art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz.139 ze zm.). Zaskarżona decyzja została wydana przez właściwy organ, a stosownie do przepisu art. 42 ust.1 przytoczonej ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określała: 1/rodzaj inwestycji, 2/warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 3/warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4/warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5/wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, Decyzja wbrew twierdzeniom skargi nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy B., zatwierdzonego uchwałą Nr 407/93 Rady Miejskiej w K., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. K. z 1993 r. Nr 5, poz.41, ze zm zatwierdzonymi Uchwałą z dnia 25 listopada 1994 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. K. z 1994 r. Nr 11, poz.114. Zgodzić się bowiem należy z Samorządowym Kolegium Odwoławczym , że projektowane zamierzenie nie narusza ustaleń planu zagospodarowania obowiązującego dla terenu inwestycji. Inwestycja ta bowiem znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na której jednak dopuszczono funkcję uzupełniającą handel detaliczny i rzemiosło, a zatem nietrafny jest zarzut skarżących, iż w przedmiotowej decyzji doszło do rozszerzenia funkcji uzupełniającej. Z treści planu nie wynika też, że funkcja uzupełniająca nie może być realizowana w obrębie planowanych budynków. Trafnie także organ odwoławczy wskazał, że wyznaczone dla projektowanego obiektu parametry przestrzenno-wysokościowe, wskaźnik intensywności zabudowy odpowiadają parametrom przewidzianym dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i są one zgodne z ustaleniami planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy B. Wynika to wprost ze szczegółowych ustaleń realizacyjnych zawartych w kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, w których wskazano, że maksymalna wysokość kalenicy wynosić może 12 m od poziomu terenu, wysokość okapu maksymalnie 7,5 m, kat nachylenia połaci dachu 380- 450, wskaźnik intensywności zabudowy jednorodzinnej nie może przekroczyć 0,7. Pomimo zatem nazwania budynku mieszkalno – usługowo- handlowy, powiązane z nim parametry wskazują, iż decyzja ta ustala warunki dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zaś uzupełniającą funkcją są usługi i handel. Podkreślić należy, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wskazuje się jedynie ogólny charakter i rodzaj projektowanej inwestycji. Z kolei w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę określa się szczegółowo charakter inwestycji w tym m.in. jej dokładną lokalizację i formę architektoniczną, w związku z czym słusznie organ orzekający w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zajmował się tymi kwestiami w tym postępowaniu. Podkreślić należy, że organ wydający pozwolenie na budowę zobowiązany jest przestrzegać warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Badana decyzja nie została więc wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest ona również obarczona pozostałymi, określonych przez art. 156 §1 kpa wadami, skutkujących jej nieważnością. Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że organ administracyjny orzekł zgodnie z obowiązującymi przepisami, dokonał prawidłowych ustaleń, a wydana przez niego decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności jest zgodna z prawem. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa. ----------------------- 3