II SA/Ke 9/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 5 grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie pomocy społecznej w formie pracy socjalnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 5 grudnia 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia 7 października 2019 r. znak: [...] odmawiającą przyznania W.S. pomocy społecznej w formie pracy socjalnej w postaci wizyty u neurologa, lekarza pierwszego kontaktu oraz skierowania do szpitala. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Z materiału dowodowego, w tym z wywiadu środowiskowego wynika, że W.S. ma 62 lata, utrzymuje się z renty ZUS w kwocie 1577,15 zł. Prowadzi samodzielnie i bez pomocy osób drugich jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszkanie jego jest czyste i posprzątane, a teren wokół domu wypielęgnowany. Strona samodzielnie załatwia sprawy urzędowe, systematycznie uczestniczy w spotkaniach z psychologiem, samodzielnie dokonuje zakupów w sklepach, dociera do wszystkich instytucji i prowadzi samochód osobowy. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano nadto, że sytuacja bytowa W.S. jest znana temu organowi od sierpnia 2017 r. Od tego czasu strona nie okazała nigdy żadnej dokumentacji potwierdzającej niepełnosprawność oraz konieczność pomocy ze strony osób drugich. Przeciwnie, wszelkie sprawy W.S. załatwia samodzielnie, docierając do wszystkich jednostek pieszo lub samochodem. Pracownicy organu nie dostrzegli żadnych trudności w poruszaniu się przez odwołującego po terenie miasta Kielce, a ponadto stwierdzili, iż posiada on wszechstronną wiedzę co do sposobu i możliwości załatwiania różnorodnych spraw w urzędach. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji ww. decyzją z 7 października 2019r. odmówił przyznania W.S. wnioskowanej pomocy społecznej. Na skutek wniesionego odwołania Kolegium ponownie rozpoznało i rozstrzygnęło sprawę, wskazując, że kwestie związane z udzielaniem pomocy społecznej zostały uregulowane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy praca socjalna świadczona jest na rzecz poprawy funkcjonowania osób i rodzin w ich środowisku społecznym. Praca socjalna prowadzona jest: 1) z osobami i rodzinami w celu rozwinięcia lub wzmocnienia ich aktywności i samodzielności życiowej; 2) ze społecznością lokalną w celu zapewnienia współpracy i koordynacji działań instytucji i organizacji istotnych dla zaspokajania potrzeb członków społeczności. Praca socjalna może być prowadzona w oparciu o kontrakt socjalny lub projekt socjalny (ust. 2). W pracy socjalnej wykorzystuje się właściwe tej działalności metody i techniki, stosowane z poszanowaniem godności osoby i jej prawa do samostanowienia (ust. 3). Praca socjalna świadczona jest osobom i rodzinom bez względu na posiadany dochód (ust. 4). Kolegium wyjaśniło, że praca socjalna jest świadczeniem niepieniężnym. Praca socjalna może być samodzielnym świadczeniem, jak również wsparciem towarzyszącym innym formom pomocy, może być wykonywana w ramach zarówno pomocy środowiskowej, jak i instytucjonalnej. Ustawa o pomocy społecznej w słowniczku pojęć definiowana jest jako działalność zawodowa mającą na celu pomoc osobom i rodzinom we wzmacnianiu lub odzyskiwaniu zdolności do funkcjonowania w społeczeństwie przez pełnienie odpowiednich ról społecznych oraz tworzenie warunków sprzyjających temu celowi. Artykuł 45 ustawy nie powiela powyższej definicji, ale raczej zwraca uwagę na wybrane jej aspekty, eksponując znaczenie pracy socjalnej w działaniach na rzecz poprawy funkcjonowania osób i rodzin w środowisku społecznym oraz rozwijania i wzmocnienia ich aktywności i samodzielności życiowej. Ustawodawca nie dookreśla zakresu czynności składających się na pracę socjalną, podkreśla natomiast jej celowy, intencjonalny i zawodowy charakter. Dowody zgromadzone w sprawie przemawiają, zdaniem organu odwoławczego, za przyjęciem poglądu, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zasadnie odmówił W.S. przyznania wnioskowanej pomocy społecznej w formie pracy socjalnej w postaci wizyty u neurologa, lekarza pierwszego kontaktu oraz skierowania do szpitala. W.S. funkcjonuje w społeczeństwie w sposób prawidłowy. Jest samodzielny życiowo. Samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, załatwia sprawy urzędowe, nie potrzebując przy tym żadnego wsparcia ze strony osób drugich. Nie jest mu zatem potrzebna pomoc we wzmacnianiu lub odzyskiwaniu zdolności do funkcjonowania w społeczeństwie, bowiem prawidłowo w tym społeczeństwie funkcjonuje. W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, nie ma przeszkód, aby W.S. samodzielnie udał się do lekarza pierwszego kontaktu, od którego może otrzymać skierowanie do lekarza neurologa czy do szpitala. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że do kompetencji organu pierwszej instancji nie zalicza się decydowanie o konieczności podjęcia specjalistycznego leczenia i wydawanie skierowań do lekarzy specjalistów czy szpitali. W przypadku problemów z uzyskaniem świadczeń z NFZ odwołujący może zwrócić się do Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ ze stosownym wnioskiem. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W.S. wniósł o zmianę powyższej decyzji i przyznanie mu od MOPR świadczeń medycznych bezpłatnych lub innej pomocy na poratowanie zdrowia, w tym leczenia szpitalnego zgodnie ze skierowaniem od neurologa. Zarzucił, że niezasadnie potrącane są mu składki przez ZUS w porozumieniu z NFZ, których nie chce uiszczać, ponieważ nie może korzystać ze świadczeń, a jego interwencje w NFZ kończą się wezwaniem policji i straży miejskiej. Po okazaniu w NFZ skierowania wystawionego przez neurologa, spotyka się z niegrzecznym zachowaniem pracowników Funduszu. Ponadto wyjaśnił, że z powodu jego dolegliwości z pewnością nie funkcjonuje w społeczeństwie prawidłowo, jak również nie jest samodzielny życiowo. Od kilku lat policja i straż miejska kierują wnioski do sądu karnego przeciwko skarżącemu. Jego zdaniem, samodzielność życiowa nie polega na przebywaniu całymi dniami w MOPR, SKO, sądach karnych i cywilnych. Brakuje mu czasu na przygotowanie posiłków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując wyrażone w uzasadnieniu decyzji stanowisko. Na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. skarżący poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skarga jest bezzasadna. Zasady i tryb przyznawania świadczeń z pomocy społecznej uregulowane są w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), dalej jako "u.p.s.". We wniosku z dnia 13 września 2019 r. W.S. zwrócił się do organu pierwszej instancji między innymi o przyznanie pracy socjalnej w postaci wizyty u neurologa, lekarza pierwszego kontaktu oraz skierowania do szpitala. Stosownie do art. 45 ust. 1 u.p.s., praca socjalna świadczona jest na rzecz poprawy funkcjonowania osób i rodzin w ich środowisku społecznym. Praca socjalna prowadzona jest: 1) z osobami i rodzinami w celu rozwinięcia lub wzmocnienia ich aktywności i samodzielności życiowej; 2) ze społecznością lokalną w celu zapewnienia współpracy i koordynacji działań instytucji i organizacji istotnych dla zaspokajania potrzeb członków społeczności. Praca socjalna może być prowadzona w oparciu o kontrakt socjalny lub projekt socjalny (art. 45 ust. 2 u.p.s.). W pracy socjalnej wykorzystuje się właściwe tej działalności metody i techniki, stosowane z poszanowaniem godności osoby i jej prawa do samostanowienia (art. 45 ust. 3 u.p.s.). Praca socjalna świadczona jest osobom i rodzinom bez względu na posiadany dochód (art. 45 ust. 4 u.p.s.). Wydając decyzję administracyjną o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, organ działa w granicach uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak to wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Decyzja powinna uwzględniać zasady ogólne określone w k.p.a., a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady zawarte w u.p.s. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 października 2017r., sygn. II SA/Po 675/17). Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s., decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z przeprowadzonego w miejscu zamieszkania skarżącego wywiadu środowiskowego wynika, że W.S. jest rencistą, uzyskuje stały dochód miesięcznie w kwocie 1577,15 zł. Ma syna, który nie pomaga mu finansowo i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Nie istnieje możliwość zapewnienia skarżącemu pomocy ze strony rodziny. Z osiąganych dochodów W.S. reguluje stałe miesięczne wydatki na energię elektryczną (200 zł), gaz (300 zł) oraz leczenie i leki (200 zł). Nie uiszcza czynszu w kwocie 1000 zł. Ma jednak zapewnione potrzeby mieszkaniowe. Dba o porządek w mieszkaniu i otoczeniu budynku, w którym mieszka. Prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Załatwia swoje sprawy urzędowe bez pomocy innych osób, systematycznie uczestniczy w spotkaniach z psychologiem. Według oświadczenia skarżącego złożonego w trakcie wywiadu środowiskowego jest osobą schorowaną i niepełnosprawną. Dodatkowo z ustaleń organów poczynionych w postępowaniu administracyjnym wynika, że od sierpnia 2017 r. znana jest Miejskiego Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w Kielcach (dalej też jako "MOPR") sytuacja bytowa skarżącego, który nigdy nie okazał się żadnym dokumentem stwierdzającym niepełnosprawność. Według obserwacji MOPR W.S. nie wymaga również konieczności pomocy ze strony innych osób, albowiem prawidłowo funkcjonuje w społeczeństwie. Sam dociera do instytucji, w których załatwia swoje sprawy urzędowe. Jest dobrze zorientowany co do sposobu i możliwości załatwiania swoich spraw, składa wiele wniosków do MUP, Urzędu Miasta, prokuratury, ZUS czy sądów. Dociera tam pieszo lub samochodem. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu o odmowie przyznania wnioskowanej przez skarżącego formy pomocy społecznej jest prawidłowe. Niewątpliwie skarżący jest osobą samodzielną i poradną, zaspokajającą swoje podstawowe potrzeby bytowe. Jest w stanie samodzielnie udać się do jednostki leczniczej, umówić wizytę lekarską, przedstawić lekarzowi swoje potrzeby i problemy zdrowotne, a w miarę potrzeby uzyskać skierowanie do lekarza specjalisty (neurologa) czy skierowanie do szpitala. Inną rzeczą, bo poza zakresem kontrolowanego postępowania w przedmiocie przyznania pomocy społecznej, jest to, czy skarżący skutecznie zrealizuje umówioną wizytę lekarską bądź skierowanie lekarskie. Zgłasza bowiem w skardze kłopoty z uzyskaniem świadczeń zdrowotnych, choć uiszcza składki na publiczną opiekę zdrowotną. Niemniej jednak w tym zakresie obowiązują odrębne przepisy prawa i tryby postępowania w nich przewidziane, a to w szczególności ustawa z dnia 6 listopada 2018 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2019 r. poz. 1127 ze zm.) - która reguluje między innymi kwestie obowiązków podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych związanych z prawami pacjenta, czy ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373 ze zm.) – w której zawarte są w szczególności regulacje dotyczące postępowania w indywidualnych sprawach rozpatrywanych przez Dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej tez jako “NFZ") z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego tj. sprawach dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. W toku postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie skarżący nie okazał się natomiast żadnym dokumentem potwierdzającym, że odmawia mu się świadczeń z bezpłatnej opieki zdrowotnej. Nie przedstawił choćby dowodów na prowadzenie korespondencji z NFZ lub innym właściwym organem w sprawach udzielania świadczeń opieki zdrowotnej czy ochrony praw pacjenta w związku z niemożnością uzyskania takich świadczeń. Zatem o ile nie jest wykluczone, że skarżący napotyka na trudności w otrzymaniu świadczeń z opieki zdrowotnej, to jednak organy, a obecnie Sąd, tych twierdzeń nie były w stanie zweryfikować. Podobnie w przypadku stanu zdrowia W.S. i jego oświadczenia o stwierdzonej u niego niepełnosprawności. Takie twierdzenia strony nie znajdują żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie kwestionując więc występowania u skarżącego problemów zdrowotnych, to jednak trudno zarzucić organom, że wobec braku jakiejkolwiek dokumentacji na to wskazującej, odmawiają przyznania wnioskowanej pomocy społecznej. Ubocznie należy zauważyć, że stosownie do treści art. 50 ust. 1 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (art. 50 ust. 2 u.p.s.). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 u.p.s.). Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (art. 50 ust. 4 u.p.s.). Wykazanie więc odpowiednimi dokumentami (np. zaświadczeniem lekarskim, orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, czy skierowaniem do specjalisty) zasadności żądania zgłaszanego przez skarżącego we wniosku pozwoliłoby na dostosowanie przez organ pomocy społecznej rodzaju świadczeń, jakie w ramach takiej pomocy mogą być stronie przyznane. Należy zauważyć bowiem, że nawet błędne skonkretyzowanie przez wnioskodawcę, której z form pomocy społecznej się domaga, nie zwalnia organów z udzielenia pomocy społecznej właściwej do indywidualnych potrzeb wnioskodawcy poprzez prawidłowe zakwalifikowanie eksponowanych we wniosku potrzeb do możliwości organu pomocy społecznej, w tym do wskazanego w art. 36 u.s.p. katalogu świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc państwa ma więc charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Potrzeby osoby i rodziny powinny być zaspokojone, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Świadczenia z pomocy społecznej powinny być więc dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta. Określone potrzeby osób i rodzin mogą być jednak zrealizowane tylko wówczas, gdy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach, także finansowych, pomocy społecznej (por. m.in. wyrok NSA z 21 marca 2012r., sygn. I OSK 1920/11, lex nr 1145079). W tej sprawie W.S. nie przedstawił dowodów na poparcie twierdzeń, co do jego stanu zdrowia, problemów z uzyskaniem świadczeń zdrowotnych, a wyniki wywiadu środowiskowego nie wskazują na potrzebę uzyskania pomocy w umówieniu wizyty lekarskiej (np. u lekarza pierwszego kontaktu), dotarciu do gabinetu neurologa, czy szpitala. Z pewnością skarżący jest osobą, która w wielu instytucjach samodzielnie załatwia swoje sprawy urzędowe, w tym w tut. Sądzie. Potrafi wyartykułować swoje potrzeby i żądania. W razie zgromadzenia dokumentacji potwierdzającej niepełnosprawność lub konieczność uzyskania pomocy socjalnej, skarżący może ponownie zwrócić się do właściwego ośrodka pomocy społecznej z wnioskiem o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Mnogość toczących się obecnie postępowań sądowych czy administracyjnych, na jaką wskazuje skarżący, a których też jest inicjatorem, nie uzasadnia samo w sobie przyznania pomocy społecznej w formie wnioskowanej w tej sprawie. W każdym razie na datę orzekania przez organ odwoławczy brak było podstaw do przyznania skarżącemu pomocy społecznej w żądanej formie. Organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie administracyjne, z zachowaniem jego fundamentalnych zasad (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) i wydały decyzje, które spełniają wymogi przewidziane art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Z tych przyczyn Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.