II SA/Ke 9/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia 4 listopada 2024 r. Nr DSE1.4411.1085.2024.4.K1021 w przedmiocie przyznania jednorazowej pomocy pieniężnej I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego M. P. kwotę 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych, w tym VAT w kwocie 110,40 (sto dziesięć 40/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z 4 listopada 2024 r. nr DSE1.4411.1085.2024.4.K1021 Szef Urzędu Kombatantów i Osób Represjonowanych (zwany dalej "organem"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. w związku z art. 8 i 10 ust. 1-2, 4, 6 i 9 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 906), po rozpoznaniu wniosku A. M. (zwanego dalej "stroną") o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z 5 września 2024 r. nr DSE1.4411.1085.2024.1.K1005, przyznającej stronie jednorazową pomoc pieniężną w wysokości 1000 złotych, uchylił ww. decyzję własną i przyznał stronie jednorazową pomoc pieniężną w wysokości 2000 zł, zaliczając na poczet przyznanej pomocy kwotę 1000 zł, wypłaconą na podstawie uchylonej decyzji. Ponadto, w podjętym rozstrzygnięciu wyjaśniono, że na podstawie niniejszej decyzji organ wypłaci stronie dodatkowo kwotę 1000 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że 29 sierpnia 2024 r. strona zwróciła się z wnioskiem o przyznanie jednorazowej pomocy pieniężnej ze środków budżetowych znajdujących się w dyspozycji organu – w związku z trudną sytuacją zdrowotną i materialną, oświadczając że prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, a na podstawie przedłożonej decyzji ZUS z 17 lipca 2024 r. osiąga dochód z emerytury w kwocie 2.287,05 zł, legitymując się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Ustalono, że wnioskodawca posiada potwierdzony decyzją z 23 marca 2016 r. status działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych, o którym mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji komunistycznej [...], zwanej dalej "ustawą". Organ, odnosząc się do powołanego w podstawie prawnej zakwestionowanej decyzji art. 10 ust. 6 ustawy, stwierdził że przepis ten nie obliguje Szefa Urzędu do udzielenia pomocy w konkretnej kwocie, ani w maksymalnej kwocie, a jedynie umożliwia jej przyznanie w oparciu o uznanie administracyjne, co nie oznacza maksymalnej wysokości. W rezultacie, kwota udzielanej pomocy uzależniona jest od sytuacji życiowej osoby uprawnionej, udokumentowanych wydatków, wysokości budżetu jakim dysponuje organ przeznaczonym na pomoc pieniężną i sprawiedliwego podziału tych środków pomiędzy osobami najbardziej jej potrzebującymi. Przepis art. 10 ust. 6 ustawy jasno stanowi, że pomoc pieniężna jednorazowa jest przyznawana do wysokości 150 % najniższej emerytury, przy czym pomoc przeznaczona na pokrycie kosztów zakupu wyrobów medycznych jest przyznawana do wysokości 350 % najniższej emerytury, a na dostosowanie pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju niepełnosprawności przyznawana do wysokości 450 % najniższej emerytury – co oznacza, że ww. zapis wskazuje maksymalną możliwą kwotę pomocy, jaka może być przyznana na dany cel, ale nie wyklucza to przyznania kwoty niższej niż 2.671,44 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wyraziła wątpliwości odnośnie prawidłowości dysponowania środkami i sprawiedliwego podziału tych środków oraz przedłożyła faktury za zakup lekarstw i gazu. Organ, po analizie zgromadzonych w sprawie dowodów ustalił, że wydanie decyzji zgodnej z żądaniem wniosku o udzielenia pomocy pieniężnej w wyższej kwocie jest niemożliwe, gdyż wnioskodawca nie przedstawił nowych okoliczności i dokumentów w tym zakresie. Wyjaśniono, że Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, aby zaspokoić potrzeby jak największej liczby osób o nią ubiegających się o pomoc, udziela wsparcia finansowego w ramach posiadanych – ograniczonych – środków, dofinansowując wskazane przez strony potrzeby. Istotnym jest, że organ – rozpatrując wnioski – analizuje przedłożone dokumenty, które obrazują w pewien sposób aktualną sytuację życiową stron i stanowią niejednokrotnie podstawę do przyznania pomocy w danej kwocie, wynikającej z przepisów ustawy, dofinansowując poniesione wydatki. Organ, omawiając formy pomocy dla osób ze statusem działacza opozycji antykomunistycznej oraz opisując szczegółowo świadczenia udzielone już stronie w ramach obowiązującej ustawy, podkreślił że rozstrzygając w sprawie przyznawania pomocy pieniężnej kieruje się kategoriami ocennymi i działa w oparciu o tzw. uznanie administracyjne. Oznacza to, że zadaniem organu jest wszechstronna ocena sytuacji wnioskodawcy, rozpatrzenie okoliczności działających za lub przeciw przyznaniu pomocy pieniężnej. Ocena ta zawiera podstawowe zasady i kryteria przyznawania pomocy, a także ilość posiadanych przez organ środków finansowych, przeznaczonych na ten cel. Budżet przeznaczony na pomoc pieniężną jest ograniczony, w każdym roku liczba osób ubiegających się o pomoc pieniężną jest zróżnicowana, co nie oznacza, że się zmniejsza. Stąd brak jest możliwości określenia docelowej liczby osób ubiegających się o pomoc, co pozwoliłoby na oszacowanie poziomu budżetu niezbędnego do wypłaty pomocy. Dlatego też organ, żeby zaspokoić w sprawiedliwy sposób potrzeby wszystkich wnioskujących, oprócz kierowania się kryteriami ustawowymi, zobowiązany jest również brać pod uwagę własne środki, którymi dysponuje, jak również wiek wnioskujących, ich sytuację zdrowotną, a także dokumenty poświadczające wydatki oraz podnoszone okoliczności, zgodne z przepisami realizowanych ustaw. Nie jest zatem możliwe pozytywne rozpatrzenie wszystkich wniosków i udzielenie każdemu wnioskodawcy pomocy zgodnie z oczekiwaniami. Organ dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego także pod kątem występowania "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 10 ust. 10 ustawy, którego stwierdzenie uzasadniałoby przyznanie przez Szefa Urzędu pomocy pieniężnej na warunkach innych niż określone w art. 10 ust. 4-7 i ust. 9 ustawy i na podstawie przedstawionych dokumentów oraz przeprowadzonej analizy nie uznał ustalonego w sprawie stanu faktycznego za przypadek szczególny, uzasadniający odstąpienie od wskazanych w ustawie ogólnych zasad udzielania pomocy pieniężnej. Dlatego w niniejszej sprawie zastosowanie znalazły przepisy art. 8 oraz art. 10 ust. 1-2, 4, 6 i ust. 9 ustawy. Po dokonaniu ponownej analizy zgromadzonej dokumentacji, mając na względzie stan zdrowia strony i jej trudną sytuację materialną, a także udokumentowane ponoszone koszty bieżącego utrzymania oraz biorąc pod uwagę ograniczone środki budżetowe będące w dyspozycji organu, postanowiono uchylić decyzję własną i przyznać wyższą jednorazową pomoc pieniężną, w kwocie 2000 zł z przeznaczeniem na cele zdrowotne i bieżące utrzymanie. W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, strona podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, domagając się wypłacenia należnej z ustawy kwoty, która jej zdaniem wynosi 2671,44 zł – a nie mniejszej – ponieważ w ustawie nie ma zapisu, że ta pomoc może wynosić od np. 5% do kwoty 150 %, a takie twierdzenie jest podstawą do wyciągnięcia wniosku że ta pomoc "jest wypłacana według uznania tj. znajomości i kolesiostwa, swoim znajomym przynależącym do bliskiej wypłacającym partii itp.". Skarżący podniósł, że jest osobą niepełnosprawną i nieaktywną zawodowo, utrzymuję się z niewielkiej renty, która ledwo wystarcza na podstawowe wydatki tj. leczenie, prywatne wizyty u lekarzy itp. oraz na utrzymanie tj. wszelkie opłaty, prąd, gaz, ubranie, żywność itd., załączając rachunki obrazujące rosnące koszty życia. W poprzednio składanym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podnosiła, że z rezerwy celowej budżetu Państwa, przewidzianej na realizację ustawy, corocznie są zwracane niewykorzystane – pomimo ustawowego obowiązku organu – dziesiątki milionów złotych, a kilka lat temu dwa razy otrzymała pomoc w zaniżonej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej 21 maja 2025 r. radca prawny skarżącego poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając że nie zostały one uiszczone w żadnej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie leży w kwestii wykładni art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 906), zwanej dalej "ustawą", w zakresie w jakim określa on maksymalną wysokość pomocy pieniężnej jednorazowej, jaką osobom uprawnionym może przyznać Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w ramach świadczenia określonego w art. 10 ust. 4 ustawy. Drugim spornym zagadnieniem jest interpretacja stanu faktycznego i uznanie, czy skarżący znajduje się w sytuacji, która uzasadnia odstąpienie od ogólnych zasad przyznawania pomocy i zastosowanie wyjątku określonego w art. 10 ust. 10 ustawy. Jest to o tyle istotne, że w tym ostatnim przypadku ustawodawca wyłączył przewidziane w art. 10 ust. 6 ustawy ograniczenie wysokości pomocy pieniężnej jednorazowej do 150 % najniższej emerytury (2 671,44 zł). Bezspornym jest fakt, że skarżący złożył 29 sierpnia 2024 r. wniosek o przyznanie jednorazowej pomocy pieniężnej, załączając decyzje określające wysokość emerytury w kwocie 2.287,05 zł (co przesądziło o spełnieniu kryterium dowodowego) oraz orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności – na stałe. Dodatkowo, już po wydaniu decyzji z 5 września 2024 r., przyznającej jednorazową pomoc pieniężną w wysokości 1000 zł, strona – po wezwaniu organu do nadesłania dodatkowej dokumentacji – przedłożyła faktury za zakup lekarstw za łączną kwotę 1.028,73 zł (za okres: od maja do lipca 2024 r.; tj. średnio 342,91 zł miesięcznie) oraz faktury za gaz za łączną kwotę 1.302,88 zł (za okres od listopada 2023 r. do września 2024 r.). W rezultacie, zaskarżoną decyzją Szef Urzędu Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. uchylił ww. decyzję własną i przyznał stronie jednorazową pomoc pieniężną w wyższej (lecz nie maksymalnej) wysokości – 2.000 zł. W zakresie materialnoprawnym organ powołał się na przepis art. 10 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym pomoc pieniężna jednorazowa jest przyznawana do wysokości 150 % najniższej emerytury. Dla porządku należy również wskazać, że zgodnie z: art. 10 ust. 1 ustawy osobom uprawnionym, znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, zdrowotnej oraz w związku z zaistnieniem zdarzeń losowych, może być przyznana pomoc pieniężna - jednorazowa lub okresowa; art. 10 ust. 4 pkt 3 ustawy pomoc pieniężna jednorazowa może być przyznana, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty odpowiadającej 350% najniższej emerytury, w przypadku gdy wnioskodawca jest osobą całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Z ustaleń Szefa Urzędu wynika, że wnioskodawca spełnia wszystkie warunki do przyznania pomocy pieniężnej jednorazowej, gdyż jest osobą uprawnioną w rozumieniu ustawy, o trudnej sytuacji materialnej i złym stanie zdrowia, o udokumentowanych ponoszonych kosztach bieżącego utrzymania. O wysokości ostatecznie przyznanej jednorazowej pomocy pieniężnej w wysokości 2.000 złotych przesądziły jednak ograniczone środki budżetowe będące w dyspozycji organu – co zostało w wyczerpujący sposób opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym zakresie w sposób przekonywujący powołano się na konieczność sprawiedliwego podziału tych środków pomiędzy osobami najbardziej jej potrzebującymi, akcentując że liczba wnioskodawców jest zróżnicowana i brak jest możliwości określenia docelowej ich liczby, co pozwoliłoby na oszacowanie poziomu budżetu niezbędnego do wypłaty pomocy. Podkreślenia wymaga – w odniesieniu do zarzutu skargi o braku przyznania przez organ jednorazowej pomocy pieniężnej w maksymalnej przewidzianej wysokości – że cyt. art. 10 ust. 6 ustawy nie nakłada po stronie organu takiego obowiązku – nawet w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych. Racjonalny ustawodawca, w zakresie istotnym w niniejszej sprawie, posłużył się bowiem sformułowaniem "Pomoc pieniężna jednorazowa jest przyznawana do wysokości 150% najniższej emerytury", dopuszczając tym samym – wbrew argumentacji skarżącego – przyznanie tego świadczenia w niższej wysokości. Z kolei w treści art. 10 ust. 1 i 4 ustawy wyraźnie wskazano, że "pomoc pieniężna jednorazowa może być przyznana" – co jednoznacznie podkreśla uznaniowy charakter podejmowanej w tym przedmiocie decyzji administracyjnej i wiąże się w konsekwencji (zgodnie z utrwalonym orzecznictwem) z obowiązkiem szczegółowego uzasadnienia wydanego w tym trybie rozstrzygnięcia. Analizując zaskarżoną decyzję nie budzi wątpliwości Sądu, że Szef Urzędu Kombatantów i Osób Represjonowanych, spełniając omawiane wymogi – nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Mianowicie, oprócz wyjaśnienia w sposób racjonalny ograniczeń w pozostających do jego dyspozycji budżecie – z którego muszą zostać zaspokojone potrzeby również innych osób uprawnionych, których liczba stale się zmienia – organ odniósł się szczegółowo do konkretnej sytuacji strony, wskazując że: 1. w 2016 r. strona otrzymała pomoc pieniężną w łącznej wysokości 10.000 zł, w 2017r.: 6.000 zł, w 2018 r.: 6.178,80 zł, w 2019 r.: 6.600,00 zł, w 2020 r.: 15.178,80 zł, w 2021 r.: 11.252 zł, w 2022 r.: 16.037,64 zł, w 2023 r.: 21.443,94 zł, a w 2024 r.: 6.671,44 zł; 2. decyzją z 20 stycznia 2017 r. przyznano świadczenie pieniężne na okres 12 miesięcy, a następnie decyzją zmieniającą długość świadczenia z 6 września 2017 r. przyznano bezterminowo świadczenie pieniężne, wypłacane stronie w comiesięcznej kwocie, która aktualnie wynosi 1780,96 zł; 3. strona posiada stałe źródło utrzymania w postaci świadczenia emerytalnego, którego wysokość od 1 sierpnia 2024 r. wynosi 2.287,05 zł; W tym kontekście trafną pozostaje argumentacja organu – w odniesieniu do braku przyznania pomocy w maksymalnej wysokości – że oprócz strony wnioski o przyznanie pomocy pieniężnej składają również osoby będące w trudniejszej sytuacji, nieosiągające żadnego dochodu – których potrzeby należy zaspokajać w pierwszej kolejności. Natomiast strona, oprócz stałego dochodu z emerytury, jest objęta wsparciem ze środków organu począwszy od 2016 r., przy czym od decyzji z 20 stycznia 2017 r. otrzymuje stale – comiesięcznie – wydatną pomoc pieniężną. Brak zarazem podstaw, aby uznać że skarżący znajduje się w sytuacji szczególnej, o jakiej mowa w art. 10 ust 10 ustawy, która umożliwia odstąpienie od reguły ograniczającej przyznanie pomocy pieniężnej jednorazowej do wysokości 150% najniższej emerytury. Stosownie do tego przepisu – do którego prawidłowo odniósł się organ w uzasadnieniu podjętej decyzji – jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach można przyznać pomoc pieniężną na innych warunkach niż określone w ust. 4-7 i ust. 9. Natomiast sytuacja zdrowotna skarżącego, w szczególności jego niepełnosprawność, jest zwykłą przesłanką umożliwiającą przyznanie pomocy. Przepis art. 10 ust. 10 ustawy może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadkach nadzwyczajnych, a więc skrajnych, których osoby wnioskujące o pomoc nie są w stanie w żaden sposób przezwyciężyć oraz im zaradzić. Powinny być to przypadki niecodzienne, okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Reasumując należy jednoznacznie podkreślić, że organ administracji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i postępowania, a tym samym wydał zgodną z prawem decyzję administracyjną w przedmiotowej sprawie. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. W pkt II sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 764).