II SA/Ke 90/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej na uchwałę Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 28 listopada 2024 r. nr VII/83/2024 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy stwierdza nieważność § 8 ust. 6 lit. c zdanie drugie, § 10 ust. 3 lit. a i ust. 5, § 11 pkt 5 oraz § 12 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. W dniu 28 listopada 2024 r. Rada Miasta Skarżyska-Kamiennej, na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 399, dalej "u.p.c.g.") oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej "u.s.g."), podjęła uchwałę nr VII/83/2024 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Skarżysko Kamienna - w brzmieniu załącznika nr 1 do tej uchwały (dalej "Regulamin" - § 1 uchwały). W § 8 ust. 6 lit. c zdanie drugie Regulaminu postanowiono, że pozbywanie się nieczystości ciekłych niezgodnie z prawem podlega karze zgodnie z zapisami Kodeksu wykroczeń. Zgodnie z § 10 ust. 3 lit. a Regulaminu, do obowiązku właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy: a) zapewnienie zwierzętom w razie potrzeby opieki weterynaryjnej. W świetle § 10 ust. 5 Regulaminu, na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku psy powinny być wyprowadzane na smyczy. Ponadto psy rasy uznanej za agresywną zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003r. w sprawie wykazu ras uznawanych za agresywne (Dz.U. 2003 Nr 77 poz. 687 t.j.) muszą mieć założony kaganiec oraz mogą być prowadzone wyłącznie przez osobę pełnoletnią. W treści § 11 pkt 5 Regulaminu wskazano: "Dopuszczalne jest ustawienie na nieruchomościach uli pszczół miodnych przy zapewnieniu nw. warunków: a) ule z pszczołami miodnymi winny być ustawione z zapewnieniem odległości co najmniej 10 m od granicy posesji od strony ulicy, budynków mieszkalnych, inwentarskich i gospodarskich, z zastrzeżeniem lit. b, b) możliwe jest ustawienie uli z pszczołami miodnymi w odległości 3 - 10 m od wskazanego w lit. a otoczenia, o ile są one oddzielone od niego stałą przeszkodą (parkan, mur, krzewy) o wysokości co najmniej 3 m, c) ule z pszczołami miodnymi winny być ustawione w odległości co najmniej 150 m od granic placówek oświatowych, przychodni, domów opieki i temu podobnych obiektów użyteczności publicznej". Stosownie do § 12 ust. 1 Regulaminu, na terenie Gminy Skarżysko-Kamienna, posiadacz/zarządca nieruchomości, jest zobowiązany przeprowadzić obowiązkową deratyzację na terenach: a) zabudowy mieszkaniowej - 1 raz w kwartale roku, b) poza obszarami mieszkalnymi - 2 raz w roku. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej zaskarżył powyższą uchwałę w części, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa, tj.: 1. art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. oraz § 134 i 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej "rozporządzenie") w zw. z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej polegające na wprowadzeniu w § 8 ust. 6 lit. c poprzez dopisanie "Pozbywanie się nieczystości ciekłych niezgodnie z prawem podlega karze zgodnie z zapisami Kodeksu Wykroczeń", podczas gdy art. 4 u.c.p.g. nie daje uprawnienia do wprowadzenia tego rodzaju uregulowań, a nadto ściganie za wkroczenia nie leży w kompetencjach rady gminy; 2. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz § 134 i 135 rozporządzenia w zw. z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej polegające na nałożeniu w § 10 ust. 3 lit. a na właścicieli zwierząt w razie potrzeby obowiązku zapewnienia opieki weterynaryjnej, tymczasem regulacja art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje Radzie Miasta uprawnień do regulowania tej materii w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, wskazany zapis przekracza zatem delegację ustawową i jako taki w sposób istotny narusza prawo; 3. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz § 134 i 135 rozporządzenia w zw. z art. 2, art. 7, art. 94, jak również zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie w § 10 pkt 5 wyjątków uzasadniających odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikających z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności; 4. art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz § 134 i 135 rozporządzenia w zw. z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej polegające na wprowadzeniu w "§ 10 ust. 5" (prawidłowo § 11 pkt 5 Regulaminu) wymogów dotyczących umiejscowienia uli, podczas gdy art. 4 u.c.p.g. nie daje uprawnienia do wprowadzenia tego rodzaju uregulowań, a nadto powinność określonego ustawiania uli w odpowiedniej odległości od granic nieruchomości stanowi ingerencję w stosunki sąsiednie, uregulowane zasadniczo przepisami Kodeksu cywilnego, a nadto zakłócenia powodowane przez pszczoły mogą zostać zakwalifikowane jako immisje, a te z kolei podlegają regulacjom prawa prywatnego; 5. art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. oraz § 134 i 135 rozporządzenia w zw. z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej polegające na wprowadzeniu w § 12 ust. 1 obowiązku deratyzacji na właścicieli nieruchomości położonych na obszarze całej gminy, podczas gdy na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. rada gminy została upoważniona jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, natomiast ww. przepis nie upoważnia jej do nałożenia obowiązku przeprowadzania deratyzacji na właścicieli nieruchomości, dyspozycja art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie obejmuje aspektu podmiotowego poprzez wprowadzenie zapisu, że to właściciele nieruchomości zobowiązani są do przeprowadzania deratyzacji, bowiem zakres obowiązków właścicieli nieruchomości określa ustawa. Podnosząc takie zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części, uzasadniając podstawy faktyczne i prawne sformułowanych zarzutów i wniosków skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, co następuje: W zakresie zarzutu dotyczącego zapisu § 8 ust. 6 lit. c skarżonej uchwały, mylnie wskazuje skarżący, że Rada Miasta ustaliła kompetencje do ścigania za wykroczenia. Zdaniem organu, umknęło uwadze skarżącego, że odpowiedzialność w tym zakresie przewiduje sama ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, która w rozdziale 5 - art. 10 zawiera przepisy karne dotyczące odpowiedzialności za wykroczenia, które to czynności realizowane są w ramach właściwych przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. W zakresie zarzutu związanego z zapisem § 10 ust. 3 lit. a organ wskazał, że zarzut jest bezzasadny i niezrozumiały, w sytuacji w której zapewnienie opieki, w tym weterynaryjnej w sytuacji tego wymaganej jest podstawowym obowiązkiem właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe. Wiąże się to z obowiązkiem humanitarnego traktowania i sprawowania opieki na zwierzętami domowymi. Stosowne regulacje zawiera również ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. W zakresie zarzutu związanego z zapisem § 10 ust. 5 uchwały, organ podniósł, że wyjątki zostały skonkretyzowane w § 10 ust. 6 uchwały. Zarzut jest niezrozumiały, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tym samym uzasadnienie zarzutu nie może stanowić podstawy do kwestionowania przywołanej normy uchwały. Zarzut związany z zapisem § 10 ust. 5 uchwały jest niezrozumiały, bowiem przepis ten nie zawiera żadnych unormowań dotyczących uli i pszczół. W § 12 ust. 1 uchwały Rada Miasta postanowiła w zakresie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., tj. określiła obszary i terminy przeprowadzenia deratyzacji. Zdaniem organu, skarżący nie dostrzega tresci art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń oraz chorób zakaźnych u ludzi. W ocenie organu żaden z podniesionych zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowane postanowienia nie naruszają prawa, lecz stanowią jedynie uporządkowanie określonych kwestii w prosty sposób. Zdaniem organu skarżący, opierając się na argumentach niemających istotnego znaczenia prawnego, zmierza w istocie do wyeliminowania części postanowień uchwały z obrotu prawnego. Nie może to znaleźć uzasadnienia z uwagi na specyfikę zagadnień, prawidłowość i zgodność z prawem przywołanych zapisów, także w odniesieniu do innych aktów prawnych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w takim trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tym przypadku wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący w treści skargi, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej jest zasadna. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Wymaga podkreślenia w świetle dostrzeżonych w tej sprawie przez Sąd naruszeń prawa, że rada gminy (miasta) obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednak opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z 6 lutego 2019 r., II SA/Gd 827/19, wyrok WSA w Kielcach z 13 listopada 2019 r., II SA/Ke 770/19, wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ustępu 2 art. 4 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd ocenił, że: Zasadny jest zarzut Prokuratora dotyczący § 8 ust. 6 lit. c zdanie drugie Regulaminu. Rada Miejska, wprowadzając zapis o treści: "Pozbywanie się nieczystości ciekłych niezgodnie z prawem podlega karze zgodnie z zapisami Kodeksu wykroczeń", wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten zawiera zamknięty katalog zagadnień, które mogą zostać uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Delegacja ustawowa nie obejmuje natomiast kompetencji rady gminy do regulowania kwestii odpowiedzialności wykroczeniowej ani do zamieszczania w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy postanowień odnoszących się do sankcji za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy lub regulaminu. Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie stanowisko organu, że kwestionowany zapis miał jedynie charakter informacyjny i stanowił odwołanie do obowiązujących przepisów ustawowych. Okoliczność, że odpowiedzialność za naruszenie obowiązków przewidzianych w ustawie została uregulowana w art. 10 u.c.p.g., nie uprawnia rady gminy do ponownego normowania tej materii w akcie prawa miejscowego. Kwestie odpowiedzialności za wykroczenia oraz trybu postępowania w tych sprawach zostały bowiem kompleksowo uregulowane przez ustawodawcę w rozdziale 5 u.c.p.g. - "Przepisy karne". Zgodnie z art. 10 ust. 2 u.c.p.g. karze grzywny podlega ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 ustawy, zaś stosownie do art. 10 ust. 2a u.c.p.g. tej samej karze podlega także osoba niewykonująca obowiązków wynikających z regulaminu utrzymania czystości i porządku. Natomiast art. 10 ust. 3 u.c.p.g. stanowi, że postępowanie w takich sprawach toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Tym samym Rada Miejska nie tylko przekroczyła granice delegacji ustawowej poprzez uregulowanie materii niewskazanej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., lecz również powtórzyła regulacje ustawowe, co pozostaje w sprzeczności z § 137 Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw ani innych aktów normatywnych. Dodatkowo zauważyć należy, że zakwestionowany przepis w sposób nieuprawniony zawęża zakres odpowiedzialności wykroczeniowej jedynie do przypadków "pozbywania się nieczystości ciekłych niezgodnie z prawem", podczas gdy ustawodawca przewidział odpowiedzialność za niewykonywanie wszelkich obowiązków określonych zarówno w ustawie, jak i w regulaminie. Rada Miejska dokonała zatem modyfikacji norm ustawowych, do czego nie była uprawniona. W konsekwencji § 8 ust. 6 lit. c zdanie drugie Regulaminu został wydany z istotnym naruszeniem prawa. Analogiczne stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w wyroku WSA w Gdańsku z 18 listopada 2020 r., II SA/Gd 219/20, dostępnym na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl., podobnie jak powołane niżej orzeczenia sądów administracyjnych). Sąd uznał za zasadny zarzut dotyczący § 10 ust. 3 lit. a Regulaminu. W kwestionowanym przepisie Rada Miejska nałożyła na właścicieli zwierząt obowiązek zapewnienia im w razie potrzeby opieki weterynaryjnej. W ocenie Sądu, regulacja ta została wprowadzona z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy jest uprawniona do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe wyłącznie w zakresie mającym na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochronę terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przed zanieczyszczeniem. Delegacja ustawowa ma zatem charakter ograniczony i nie obejmuje kompetencji do regulowania kwestii związanych z dobrostanem zwierząt, zasadami sprawowania nad nimi opieki czy obowiązkami właścicieli w zakresie leczenia weterynaryjnego. Nie zmienia tej oceny stanowisko organu, zgodnie z którym obowiązek zapewnienia opieki weterynaryjnej wynika z zasad humanitarnego traktowania zwierząt oraz znajduje podstawę w przepisach ustawy o ochronie zwierząt. Okoliczność ta nie może bowiem prowadzić do rozszerzającej wykładni delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Kompetencja prawodawcza organu stanowiącego gminy musi bowiem wynikać wprost z przepisu ustawowego i nie może być domniemywana ani wyprowadzana z innych regulacji dotyczących ochrony zwierząt. Przypomnieć należy, że – jak stanowi ustawa zasadnicza - organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Dlatego Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że materia odnosząca się do obowiązku zapewnienia zwierzętom opieki weterynaryjnej nie mieści się w upoważnieniu ustawowym organu stanowiącego gminy do ustanowienia wymagań w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku – kwestii regulowanej w przepisach ustawy o ochronie zwierząt. W konsekwencji § 10 ust. 3 lit. a Regulaminu został wydany z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którymi organy samorządu terytorialnego mogą stanowić akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Sąd uwzględnił zarzut dotyczący § 10 ust. 5 Regulaminu. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. rada gminy jest uprawniona do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie służącym ochronie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochronie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przed zanieczyszczeniem. W ramach tej delegacji mieści się co do zasady możliwość wprowadzenia obowiązku wyprowadzania psów na smyczy oraz stosowania kagańca wobec psów ras uznanych za agresywne. Upoważnienie to nie ma jednak charakteru nieograniczonego i podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Oznacza to konieczność takiego kształtowania obowiązków, aby pozostawały one adekwatne do zakładanego celu regulacji i uwzględniały sytuacje, w których ich bezwzględne stosowanie byłoby nieuzasadnione. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wprowadzenie generalnego i bezwyjątkowego obowiązku prowadzenia psów na smyczy lub w kagańcu, niezależnie od ich cech osobniczych i okoliczności konkretnego przypadku, może prowadzić do naruszenia standardów ustawowych oraz konstytucyjnych. Podkreśla się przy tym, że prawidłowa redakcja regulacji wykonującej delegację z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. powinna przewidywać wyjątki uzasadniające odstąpienie od tego obowiązku, wynikające m.in. z rasy, wieku, stanu zdrowia, cech anatomicznych lub uwarunkowań behawioralnych zwierzęcia (wyroki NSA: z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15; wyroki WSA w Kielcach z 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 703/17, z 13 listopada 2019 r., II SA/Ke 728/19, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., II SA/Kr 808/19). Na tle niniejszej sprawy Sąd miał również na uwadze, że - jak wskazano w wyroku tut. Sądu z 18 kwietnia 2024 r., II SA/Ke 47/24 - zgodnie z art. 77 § 1 Kodeksu wykroczeń odpowiedzialność za brak zachowania zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia nie oznacza automatycznego obowiązku stosowania smyczy lub kagańca, lecz odnosi się do realnego zapewnienia kontroli nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo otoczenia. W doktrynie trafnie wskazuje się, że obowiązek ten może być spełniony również w inny sposób niż poprzez fizyczne ograniczenie zwierzęcia, w szczególności przy wykorzystaniu jego wyszkolenia i posłuszeństwa (por. W. Kotowski, Kodeks wykroczeń. Komentarz, wyd. III). Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 27 czerwca 2017 r., II OSK 3039/15). W świetle powyższego nie można przyjąć, że zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i zwierząt zawsze wymaga stosowania środków w postaci smyczy lub kagańca, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy. W konsekwencji ograniczenia nakładane przez regulamin muszą uwzględniać zasadę proporcjonalności, gdyż brak ich zróżnicowania może prowadzić do nadmiernej ingerencji w prawa właścicieli zwierząt oraz do sytuacji, w których obowiązek ma charakter czysto formalny, nieadekwatny do celu regulacji. Sąd miał na uwadze, że w § 10 ust. 6 Regulaminu przewidziano możliwość zwolnienia psa ze smyczy w przypadkach określonych w ustawie o ochronie zwierząt, tj. gdy pies jest oznakowany w sposób umożliwiający identyfikację właściciela lub opiekuna, a opiekun sprawuje nad nim kontrolę, przy jednoczesnym obowiązku uwzględnienia bezpieczeństwa ludzi, zwierząt oraz uczestników ruchu drogowego. Regulacja ta nie usuwa jednak stwierdzonych nieprawidłowości. Dotyczy bowiem wyłącznie zwolnienia psa ze smyczy, nie odnosząc się do obowiązku stosowania kagańca wobec psów ras uznanych za agresywne ani do innych sytuacji, w których indywidualne cechy zwierzęcia - takie jak wiek, stan zdrowia czy warunki anatomiczne - mogą wykluczać możliwość wykonania obowiązku w sposób racjonalny i zgodny z celem regulacji. W konsekwencji § 10 ust. 5 Regulaminu ma charakter nadmiernie rygorystyczny i nie zapewnia wystarczającej elastyczności pozwalającej na uwzględnienie wszystkich relewantnych okoliczności, co prowadzi do jego niezgodności z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Przechodząc do oceny zarzutu dotyczącego regulacji odnoszącej się do lokalizacji uli pszczół miodnych, Sąd uznał go za zasadny. Jednocześnie Sąd stwierdził, że błędne oznaczenie przez Prokuratora jednostki redakcyjnej uchwały poprzez wskazanie § 10 ust. 5 zamiast § 11 pkt 5 Regulaminu stanowi oczywistą omyłkę pisarską, która nie mogła mieć wpływu na zakres kontroli legalności uchwały. Z treści zarzutu oraz jego uzasadnienia jednoznacznie wynika bowiem, że przedmiotem skargi były postanowienia odnoszące się do warunków sytuowania uli pszczół miodnych, a ponadto przepis § 10 ust. 5 Regulaminu również został poddany sądowej kontroli pod względem legalności, więc nie ma wątpliwości, że oprócz tego przepisu Prokurator zakwestionował także regulację zawartą w § 11 pkt 5. W ocenie Sądu, Rada Miejska, wprowadzając szczegółowe wymogi dotyczące minimalnych odległości uli pszczelich od granic nieruchomości, budynków oraz obiektów użyteczności publicznej, wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Delegacja ta ma charakter enumeratywny i obejmuje wyłącznie kwestie związane z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy, nie zaś regulowanie stosunków sąsiedzkich czy zasad lokalizacji pasiek. W tym zakresie Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym powinność określonego sytuowania uli w odpowiedniej odległości od granic nieruchomości stanowi ingerencję w stosunki sąsiedzkie, uregulowane zasadniczo przepisami Kodeksu cywilnego. Zakłócenia powodowane przez pszczoły mogą być kwalifikowane jako immisje w rozumieniu art. 144 k.c., które podlegają reżimowi prawa prywatnego (por. wyroki WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2020 r., II SA/Gd 227/20 i WSA w Warszawie z 9 lipca 2020 r., IV SA/Wa 1217/20). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, odesłanie do ochrony innych osób zamieszkałych na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich nie stanowi określenia wymagań w zakresie utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, podobnie jak nie stanowi prawidłowego określenia granic regulacji w akcie prawa miejscowego, gdy czyni jego przedmiot nieostrym i otwartym (zob. np. wyrok NSA z 7 października 2020 r., II OSK 1610/18). W konsekwencji Sąd uznał, że § 11 pkt 5 Regulaminu dotyczy materii wykraczającej poza zakres upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasadny jest również zarzut dotyczący § 12 ust. 1 Regulaminu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. rada gminy została upoważniona wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzania. Zakres delegacji ustawowej ma charakter ściśle określony i nie obejmuje kompetencji do samodzielnego określania podmiotów zobowiązanych do wykonania deratyzacji ani nakładania nowych obowiązków na właścicieli nieruchomości. Tymczasem w § 12 ust. 1 Regulaminu Rada Miasta postanowiła, że "posiadacz/zarządca nieruchomości jest zobowiązany przeprowadzić obowiązkową deratyzację", czym wykroczyła poza granice upoważnienia ustawowego. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie przyznał bowiem radzie gminy kompetencji do regulowania aspektu podmiotowego obowiązku deratyzacji. Rada mogła jedynie wskazać obszary objęte obowiązkową deratyzacją oraz terminy jej przeprowadzania. Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie stanowisko organu odwołujące się do art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę obowiązków związanych z utrzymaniem nieruchomości w należytym stanie sanitarnym, jednak nie może prowadzić do rozszerzającej wykładni delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Kompetencje prawodawcze organu stanowiącego gminy muszą wynikać wprost z przepisu upoważniającego i nie mogą być wywodzone pośrednio z innych ustaw. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że kwestie dotyczące zakresu obowiązków właścicieli nieruchomości zostały uregulowane na poziomie ustawowym i nie mogą być modyfikowane ani rozszerzane w drodze aktu prawa miejscowego. Wprowadzenie przez Radę Miasta obowiązku przeprowadzania deratyzacji przez określone podmioty stanowiło zatem niedopuszczalne wykroczenie poza materię przekazaną do unormowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku. W konsekwencji § 12 ust. 1 Regulaminu został wydany z przekroczeniem granic delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., a tym samym z naruszeniem art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części obejmującej § 8 ust. 6 lit. c zdanie drugie, § 10 ust. 3 lit. a i ust. 5, § 11 pkt 5 oraz § 12 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały narusza prawo w stopniu istotnym. To zaś uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Co do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Żaden z przepisów szczególnych nie przewiduje zaś na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym możliwości zasądzenia kosztów na rzecz organu. Zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje natomiast skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, ale tylko w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji (art. 200 p.p.s.a.). Sąd wskazuje również, że w tej sprawie nie wystąpiły koszty podlegające obciążeniu, bowiem Prokurator, jako skarżący, na podstawie art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest zwolniony z obowiązku uiszczenia wpisu sądowego od skargi.