II SA/Ke 91/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi A.O. na postanowienie Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w zakresie wpływu na zdrowie i życie ludzi decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia oddala skargę. II SA/Ke 91/08 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...]Inspektor Sanitarny w S., na podstawie art. 3 i art. 10 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 57i ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i § 3 ust. 1 pkt 90 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, uzgodnił negatywnie, w zakresie wpływu na zdrowie i życie ludzi, na etapie przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przedsięwzięcie inwestycyjne polegające na zmianie sposobu użytkowania budynku kurnika na pomieszczenia inwentarskie służące do hodowli trzody chlewnej, budowie zbiornika na gnojówkę o pojemności V=24³, płyty obornikowej oraz zbiornika na ścieki sanitarne o pojemności V= 9,9 m³ w miejscowości A. Rozpoznając niniejszą sprawę ponownie w I instancji (po uprzednim uchyleniu postanowienia tego organu z dnia [...] przez Inspektora Sanitarnego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia) Inspektor Sanitarny w S. wskazał, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w miejscowości A. zostały uchwalone Uchwałą Rady Gminy z dnia [...]. Ze szczegółowych ustaleń zapisu planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego działki Nr [...] w A. wynika, iż część zachodnia działki o głębokości pasa 60 m jest oznaczona symbolem 01MNR oraz jest przeznaczona pod tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem jednorodzinnej. Dalsza część działki o głębokości pasa 250 m, w której znajduje się obiekt planowanej inwestycji chowu trzody chlewnej jest oznaczona symbolem 01RU. Są to tereny o przeznaczeniu podstawowym - lokalizacja urządzeń, obsługa i produkcja w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Organ I instancji wskazał, że w § 7 ust. 3 pkt 3 planu zagospodarowania przestrzennego istnieje zapis, że realizacja nowych i przebudowa istniejących budynków, a także zmiana zagospodarowania i użytkowania terenów nie mogą naruszać innych wymagań, a w szczególności dotyczących ochrony środowiska, gospodarki wodnej oraz ochrony dóbr kultury i krajobrazu określonych w przepisach szczegółowych, w związku z czym przy wydaniu rozstrzygnięć administracyjnych należy uwzględnić łącznie wymogi wynikające z ustaleń planu oraz z przepisów powszechnie obowiązujących oraz prawa miejscowego. W przekonaniu organu I instancji wątpliwości co do zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego odnoszącymi się do określeń "produkcja w gospodarstwach rolnych" i "produkcja w gospodarstwach hodowlanych", mogłyby być rozpatrywane jedynie w przypadku braku ograniczeń wynikających z § 5 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r. Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 7 cyt. Rozporządzenia zabrania się lokalizowania ferm chowu lub hodowli zwierząt na terenie strefy ochronnej ujęcia wody. Inspektor Sanitarny w S. podał, że nie ulega żadnej wątpliwości, że planowana inwestycja położona jest w strefie pośredniej ujęcia wody w A., a usytuowanie chlewni jest niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż w § 7 ust. 3 pkt 3 narzuca on obowiązek ochrony ujęć wody zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazane Rozporządzenie ma charakter nadrzędny nad przepisami prawa lokalnego, tj. uchwałami Rady Gminy i w sposób jednoznaczny zakazuje podejmowania określonych działań w strefie ochrony ujęcia wody. Organ I instancji wyjaśnił, że z analizy raportu oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, opracowanego na etapie wydawania decyzji środowiskowej wynika, iż realizacja przedsięwzięcia na terenie działki nr [...] w A. jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowanie przestrzennego w P., a realizacja inwestycji jest możliwa z punktu widzenia ochrony środowiska, gdyż jej przewidywana działalność nie pogorszy stanu środowiska i nie będzie stanowić uciążliwości w rejonie najbliższej zabudowy mieszkalnej pod warunkiem przestrzegania warunków jej realizacji i eksploatacji. Z raportu nie wynika natomiast fakt lokalizacji inwestycji w strefie pośredniej ujęcia wody w A.. Dlatego też bezprzedmiotowe pozostaje wezwanie inwestora do uzupełnienia raportu o analizę wpływu inwestycji na stan wód podziemnych z uwagi na usytuowanie inwestycji na terenie, który w świetle obowiązującego Rozporządzenia nie może mieć miejsca. Wyjaśnienie co do celowości prowadzenia przez Urząd Gminy postępowania w sprawie wykazało, że organ ten wyda decyzję dopiero po wyczerpaniu wszystkich procedur oraz zebraniu kompletnego materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe organ I instancji uzgodnił negatywnie planowane zamierzenie inwestycyjne. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła A. O. zarzucając, że zostało ono wydane bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz z naruszeniem prawa poprzez oparcie go o akt prawny nie mający znaczenia dla rozstrzygnięcia. Skarżąca podniosła że: - cyt. Rozporządzenie z dnia 9 listopada 2005r. nie zawiera uregulowań dotyczących zakazu chowu i hodowli zwierząt, ferm itp., - nie zgadza się z argumentem, iż organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mógł odnieść się co do zasadności ustanowienia strefy ochronnej ujęcia, gdyż nie leży to w jego kompetencji, a z wyjaśnień Urzędu Gminy wynika, iż została ona ustanowiona na wniosek organu z powodu zamiaru lokalizacji stacji paliw przez innego inwestora w W., - teren planowanej lokalizacji przedsięwzięcia oznaczony w planie 01 RU jest przeznaczony do lokalizacji urządzeń obsługi i produkcji w gospodarstwach rolnych, budowlanych i ogrodniczych, - organ prowadził postępowanie i narażał ją na koszty wiedząc o cyt. Rozporządzeniu i dopuszczał możliwość wydania pozytywnej decyzji w przedmiotowej sprawie, co jest niezrozumiałe i niedopuszczalne w świetle prawa i zasad współżycia społecznego, - organ naruszył zasadę swobody prowadzenia działalności w sferze produkcji rolniczej oraz naruszył swobody obywatelskie - koniecznym jest zaskarżenie Rozporządzenia z uwagi na bezczynność Inspektora Sanitarnego w S. w kwestii zbadania jego zasadności i zgodności z prawem. Podsumowując skarżąca wskazała, że nagromadzone sprawie sprzeczności i wątpliwości powinny zostać wyjaśnione z najwyższą starannością, rzetelnie odzwierciedlając zaistniały stan faktyczny i prawny. Rozpoznając powyższe zażalenie, Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Inspektor Sanitarny podał, że w dniu 30 listopada 2007 r. wpłynęły do organu dokumenty istotne dla sprawy, tj. pismo Urzędu Gminy z dnia 15 października 2007 r., skierowane do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, dotyczące interpretacji zapisów zawartych w Rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody podziemnej w miejscowości A. Pismem z dnia 13 listopada 2007 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie poinformował, że zapis § 5 pkt 7 rozporządzenia jednoznacznie zabrania lokalizowania na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody w miejscowości A. zakładów przemysłowych oraz ferm chowu lub hodowli zwierząt, co uniemożliwia lokalizowanie nowych obiektów o powyższym znaczeniu. Zgodnie z wyjaśnieniami ferma drobiu o wielkości i profilu produkcji określonym we wniosku inwestora z 2005 r. nadal może funkcjonować, zaś zapisy rozporządzenia wykluczają możliwość zmiany profilu hodowli z fermy drobiu na hodowlę trzody chlewnej, gdyż byłoby to potraktowane jako powstanie nowego zakładu hodowlanego o wielokrotnie większym zagrożeniu dla środowiska. Ponadto stwierdzono, że zakaz zawarty w § 5 pkt 7 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2005 r. wyklucza możliwość lokalizowania w strefie ochronnej ujęcia wody jakichkolwiek zakładów przemysłowych, bez ich związków z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w toku rozpoznawania sprawy zachował wszelkie zasady prowadzenia postępowania przez organy administracji wyznaczone przez Kodeks postępowania administracyjnego, a wydane postanowienie wypełnia dyspozycje z art. 124 § 2 kpa. Inspektor Sanitarny podkreślił, że rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody podziemnej w miejscowości A., zgodnie ze stanowiskiem z dnia 13 listopada 2007r. określa w sposób jednoznaczny ograniczenia co do lokalizowania określonego rodzaju przedsięwzięć, w tym w rozpatrywanym przypadku "ferm chowu i hodowli zwierząt''. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają natomiast, że przy wydawaniu na podstawie ustaleń planu rozstrzygnięć administracyjnych, których przedmiotem jest sposób zagospodarowania terenów, należy uwzględnić łącznie wymogi wynikające z ustaleń planu, jak również wymogi wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących oraz przepisów prawa miejscowego, co w sposób jednoznaczny eliminuje możliwość lokalizacji przedmiotowej inwestycji na proponowanym przez inwestora terenie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez A.O. w zażaleniu, organ odwoławczy powtórzył argumenty przedstawione w postanowieniu oraz dodatkowo wyjaśnił, że nie można się zgodzić z twierdzeniem, że organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej naruszył zasadę swobody prowadzenia działalności w sferze produkcji rolniczej, czy też swobody obywatelskie. Postępowanie organów zostało wyznaczone przez zapisy zawarte w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a rola Państwowej Inspekcji Sanitarnej ogranicza się do wydania cząstkowego uzgodnienia, zaś decyzję ustalającą lub odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań wydaje organ administracji samorządowej, przy czym lokalizacja przedsięwzięć na danym terenie jest wyznaczona przepisami prawa miejscowego i lokalnego. Odnośnie zarzutu bezczynności Inspektora Sanitarnego w S. w kwestii zbadania "zasadności i zgodności z prawem" rozporządzenia z dnia 9 listopada 2005 r. organ podniósł, że jego przepisy są wiążące także dla organu. Mając na uwadze powyższe argumenty, organ odwoławczy uznał, że postanowienie organu I instancji jest zgodne z prawem. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. O. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Skarżąca zarzuciła, że oba rozstrzygnięcia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego i zasad postępowania administracyjnego oraz zostały oparte na ustaleniach faktycznych i prawnych niezgodnych ze stanem rzeczywistym oraz bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W przekonaniu autorki skargi bezzasadne pozostają podstawy wydania negatywnej opinii przez organy inspekcji sanitarnej. Po pierwsze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy P., gdzie jest zlokalizowana planowana inwestycja, oznaczony jest symbolem 01RU, czyli jako przeznaczony do lokalizacji urządzeń obsługi i produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Projektowana inwestycja spełnia zdefiniowane kryteria, a więc nie może być sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego. A. O. wskazała, że Rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, zakazujące prowadzenia chowu, hodowli i prowadzenia ferm z uwagi na istniejącą strefę ujęcia wody pitnej dla miejscowości A. nie może być podstawą negatywnej opinii, gdyż teren ochronny nie jest fizycznie oznakowany, a ponadto ujecie wody w sensie faktycznym nie istnieje. Woda z tego ujęcia nie jest wydobywana, a stan techniczny oraz prawny tego urządzenia ani z definicji, ani też z powodu braku formalnoprawnych przesłanek, nie może być jako ujęcie wykorzystywany, co zostało pominięte przez organy obu instancji. Ponadto skarżąca podniosła, że cyt. rozporządzenie dotyczy zakazu usytuowania nowych przedsięwzięć, nie dotyczy natomiast lokalizacji obiektów już istniejących. A. O. wskazała, że na żadnym etapie postępowania nie wskazano ani opisowo ani graficznie, że planowana inwestycja znajduje się w strefie ochronnej, co w powiązaniu z brakiem oznakowania tej strefy w terenie, na etapie rozstrzygania przez organy sanitarne czyni te postanowienia "wirtualnymi", opartymi na nieudokumentowanym stanie faktycznym. W przekonaniu skarżącej "kuriozalne" pozostaje stwierdzenie, że obiekt może nadal funkcjonować jako ferma drobiu, a jako obiekt przeznaczony do hodowli trzody chlewnej zagraża środowisku - ujęciu wody pitnej w rzeczywistości nieistniejącemu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Nie ulega żadnej wątpliwości, że materialnoprawną podstawę niniejszego rozstrzygnięcia stanowią przepisy Rozporządzenia Nr 6/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody podziemnej w miejscowości A., (Święt.05.267.3280 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, będącego aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są m.in. akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie natomiast do art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 05.239.2019 ze zm.) strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57. Należy zatem zauważyć, że powyższy przepis przyznaje dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej kompetencję do ustanowienia strefy ochronnej poprzez wydanie aktu prawa miejscowego. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że cyt. rozporządzenie zostało wydane przez uprawniony podmiot, na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Konstytucyjną cechą aktu prawa miejscowego jest natomiast jego powszechne obowiązywanie na obszarze działania podmiotu, który je ustanowił. Oznacza to, iż akt ten, adresowany jest do wszystkich mieszkańców określonego terytorium i bezpośrednio rozstrzyga o ich prawach i obowiązkach. Jak słusznie ustaliły organy obu instancji, z zapisu planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego działki Nr [...] w A. wynika, iż część działki o głębokości pasa 250 m, na której znajduje się obiekt planowanej inwestycji chowu trzody chlewnej, jest oznaczona symbolem 01RU. Są to tereny o przeznaczeniu podstawowym - lokalizacja urządzeń, obsługa i produkcja w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, przy czym jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych mapy, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia, działka nr [...] (oznaczona zapisem "drob") położona jest na terenie ochrony pośredniej. Nie ma tym samym racji skarżąca zarzucając, że na żadnym etapie postępowania nie wskazano ani opisowo ani graficznie, że planowana inwestycja znajduje się w strefie podlegającej ochronie. Analizując opisaną wyżej mapę w powiązaniu z innymi mapami znajdującymi się w raporcie oddziaływania na środowisko, w szczególności biorąc pod uwagę położenie działki nr [...] w stosunku do drogi głównej przez A. oraz drogi w kierunku miejscowości N. J., nie ulega wątpliwości, że tereny te znajdują się w strefie ochrony pośredniej. Z § 7 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa A. wynika natomiast, że realizacja nowych lub przebudowa istniejących budynków, a także zmiany zagospodarowania i użytkowania terenów nie mogą naruszać innych wymagań, a w szczególności dotyczących ochrony środowiska, gospodarki wodnej oraz ochrony dóbr kultury i krajobrazu, określonych w przepisach szczególnych. Tym przepisem szczególnym jest rozporządzenie i zawarte w cytowanym już wyżej § 5 ust. 1 pkt 7 zapisy dotyczące ograniczeń co do realizowania przedsięwzięć takich, jak planowana przez skarżącą hodowla trzody chlewnej. Prawidłowo zatem organy administracji przyjęły, że skoro w świetle przepisów rozporządzenia zabronione jest lokalizowanie na terenie, na którym położona jest działka skarżącej ferm chowu lub hodowli zwierząt, to nie ma podstaw do pozytywnego uzgodnienia inwestycji objętej postępowaniem. Tym samym zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, zakaz objęty przepisem § 5 ust.1 pkt 7 rozporządzenia ma zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i wyklucza możliwość zmiany profilu hodowli z fermy drobiu na hodowlę trzody chlewnej. Nie ma tu znaczenia fakt, że A. O. zamierza przy realizacji planowanego przedsięwzięcia wykorzystać istniejące już budynki inwentarskie, gdyż zakazem objęty jest określony rodzaj działalności, mogący doprowadzić do zanieczyszczenia wód podziemnych, których ujęcie objęte jest ochroną. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść także należy, że dla mocy obowiązującej rozporządzenia jako prawa miejscowego nie ma znaczenia fakt, że chronione ujecie wody nie jest aktualnie użytkowane. Należy zauważyć, że ujęcie wchodzi do zasobów wody pitnej dla miejscowości A. i ma charakter studni rezerwowej, podlega zatem prawnej ochronie z uwagi na potencjalną możliwość jego wykorzystania. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący nieoznakowania terenu objętego ochroną, to przepis § 5 ust. 3 rozporządzenia nakłada obowiązek oznaczenia terenu ochrony pośredniej tablicami informującymi o ustanowionej strefie w punktach przecięcia się jego granic ze szlakami komunikacyjnymi oraz w innych charakterystycznych punktach terenu. Nawet jeżeli wbrew temu zapisowi teren objęty ochroną nie został oznaczony we właściwy sposób, okoliczność ta nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Oznaczenie terenu ochrony pośredniej ma znaczenie informacyjne i ewentualny brak takiego oznaczenia nie oznacza, że na danym terenie objętym ochroną nie obowiązują zapisy rozporządzenia. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.