II SA/Ke 912/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. C. i Z. C. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz A. C. i Z. C. solidarnie kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Postanowieniem z dnia 17 września 2021 r. znak: [...] 14.26.2021 Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "ŚWINB") uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. (dalej "PINB") z dnia 23 lipca 2021 r. znak: [...] [...], którym uznano za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego złożone przez zobowiązanych A. C. i Z. C. w piśmie z dnia 17 lipca 2021 r. dotyczące decyzji PINB z dnia 14 grudnia 2016 r. znak: [...] W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wyjaśnił, że powyższą decyzją PINB nakazał zobowiązanym, jako inwestorom, wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego - hali nad kortem tenisowym, o konstrukcji stalowej, o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym około 35,76 x 15,02 m na działce nr ewid. [...] w obrębie 00026 przy ul. [...] nr [...] w K.. ŚWINB dodał, że decyzją z dnia 24 lipca 2017 r. znak: [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. W wyniku skarg zobowiązanych do WSA w Kielcach na powyższą decyzję, ŚWINB postanowieniem z dnia 20 września 2017 r. wstrzymał jej wykonanie. WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke [...] oddalił skargi. Następnie NSA wyrokiem z dnia 18 marca 2018 r. sygn. akt II OSK [...] oddalił skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia sądu pierwszej instancji. ŚWINB podkreślił, że pomimo prawomocnych wyroków obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Wobec tego upomnieniem z dnia 25 maja 2021 r. PINB wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu, w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia, które nastąpiło w dniu 31 maja 2021 r. W dniu 7 czerwca 2021 r. Fundacja A. w K. reprezentowana przez Prezesa Zarządu P. C. (dalej "Fundacja") poinformowała pisemnie PINB, że od dnia 7 czerwca 2021 r. jest nowym właścicielem hali objętej nakazem rozbiórki i wniosła o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Powołując się na przepisy dotyczące zwalczania chorób zakaźnych uzasadniła wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Do pisma załączono dowody potwierdzające powołanie Fundacji: wpis do Krajowego Rejestru Sądowego oraz akt notarialnym z dnia 7 czerwca 2021 r. rep A [...], którym A. C. i Z. C. przenieśli na rzecz Fundacji własność działki nr ewid. [...] na której znajduje się hala objęta obowiązkiem rozbiórki. PINB pismem z dnia 17 czerwca 2021 r. wskazał Fundacji, że decyzja z dnia 14 grudnia 2016 r. nakazująca wykonanie rozbiórki hali nad kortem tenisowym A. C. i Z. C. jako inwestorom jest ostateczna i podlega wykonaniu. PINB uznał, że przeniesienie własności na Fundację oraz powoływanie się na ustawę o przeciwdziałaniu [...] może stanowić próbę obejścia prawa. PINB zazanczył, że dopóki obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku nie zostanie wykonany, prowadzone będzie dalsze postępowanie zmierzające do wyegzekwowania wykonania decyzji ostatecznej. Następnie PINB przesłał zobowiązanym A. C. i Z. C. odrębne tytuły wykonawcze z dnia 2 lipca 2021 r., które doręczone zostały w dniu 12 lipca 2021 r. W piśmie z dnia 17 lipca 2021 r. zobowiązani złożyli zarzuty do wszczętych postępowań egzekucyjnych. PINB kwestionowanym postanowieniem uznał zarzuty za nieuzasadnione. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. C. i Z. C. wnieśli o zmianę tego orzeczenia poprzez uznanie zarzutów za zasadne i umorzenie postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżących, ponieważ nie są oni już właścicielami, użytkownikami ani posiadaczami nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki ani tym bardziej samego obiektu - zgodnie z zasadą superficies solo cedit (wszystko co znajduje się na gruncie jest własnością właściciela gruntu) - wynikającą z art. 48 k.c. w zw. z art. 47 § 1 i 2 k.c., względnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucili, że zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego, gdyż decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego została nałożona na A. C. i Z. C. jako inwestorów wybudowanej samowolnie hali nad kortem tenisowym, a nie właścicieli działki, tymczasem oczywiste jest, że właścicielem i dysponentem obiektów budowlanych znajdujących się na działce (gruncie) jest właściciel gruntu, a obiekty te nie mogą stanowić przedmiotu odrębnej własności. Zdaniem skarżących, tytuł wykonawczy nakazujący rozbiórkę spornego obiektu budowlanego został skierowany do nich mimo, że nie są osobami zobowiązanymi do wykonania nakazu rozbiórki. Dokonując oceny postanowienia organu pierwszej instancji, ŚWINB powołał się na art. 1a pkt 7 i pkt 13, art. 5 § 1 pkt 1, art. 33 § 1 oraz art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.) zwanej dalej "p.e.a.".W uzasadnieniu wskazał, że PINB uznał, że żadna z wymienionych w art. 33 § 1 p.e.a. przesłanek nie zachodzi, zatem brak jest podstaw do uwzględnienia złożonych zarzutów. PINB stwierdził bowiem, że wskazana przez skarżących przesłanka do złożenia zarzutu w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym wymieniona w art. 33 § 1 pkt 4 p.e.a., dotycząca błędu co do osoby zobowiązanego, jest bezzasadna. Zdaniem PINB, podlegająca egzekucji administracyjnej decyzja z dnia 14 grudnia 2016 r. nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego została nałożona na A. C. i Z. C. - jako inwestorów wybudowanego samowolnie obiektu budowlanego, a nie na właścicieli działki. ŚWINB nie podzielając stanowiska organu pierwszej instancji wskazał, że art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji PINB stanowił, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Tymczasem art. 52 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy stanowi, że: "1. Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. 2. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego." W ocenie ŚWINB, wykładnia powyższych przepisów wskazywała, że w pierwszej kolejności należało nakładać obowiązek rozbiórki na inwestora, który zazwyczaj był też właścicielem obiektu obciążonego nakazem rozbiórki, ale jeśli osoba już obciążona obowiązkiem rozbiórki przestawała być właścicielem obiektu, to obowiązek rozbiórki przechodził na nowego właściciela, przejmującego wszelkie prawa i obowiązki z obiektem związane. ŚWINB wskazał nadto, że zgodnie z art. 28a p.e.a. w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Mając na uwadze powyższe ŚWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie w części w jakiej ŚWINB nie rozstrzygnął merytorycznie o zarzutach w postępowaniu egzekucyjnym, a jedynie uchylił postanowienie PINB wnieśli A. C. i Z. C.. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili kasatoryjny charakter i brak merytorycznego rozstrzygnięcia o zasadności ich zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem skarżących, skoro ŚWINB uznał w uzasadnieniu postanowienia, że zarzuty przeciwko prowadzeniu postępowania egzekucyjnego są zasadne, winien - zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. uchylić zaskarżone postanowienie w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy zgodnie z żądaniem zarzutów, tj. umorzyć postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżących, którzy nie są już właścicielami, użytkownikami ani posiadaczami nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki ani tym bardziej samego obiektu. W uzasadnieniu skargi jej autorzy przedstawili stan faktyczny sprawy oraz argumentację na poparcie stawianych zarzutów, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania postanowienia zawierającego orzeczenie co istoty sprawy, tj. uznającego w całości zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym za zasadne oraz umarzającego postępowanie egzekucyjne w stosunku do skarżących w całości. Skarżący wnieśli również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa procesowego skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu, ŚWINB uchylając postanowienie PINB nie uzasadnił w sposób wyczerpujący rozstrzygnięcia, a w szczególności nie odniósł się do zarzutów i twierdzeń zawartych w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji oraz nie wyjaśnił podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 p.e.a. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Stosownie do art. 18 p.e.a. jeżeli przepisy p.e.a. nie stanowią inaczej, w postepowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Posiłkowe zastosowanie przepisów k.p.a. dotyczy również zasad postepowania administracyjnego mających odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z kolei z mocy art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy m.in. art. 107 § 2-5. Z istoty uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna bowiem pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W zaskarżonym postanowieniu opisanych wyżej elementów zabrakło. Uchylając postanowienie PINB organ wskazał, że nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji zaprezentowanego w uzasadnieniu postanowienia. Następnie przytoczył treść art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji PINB oraz w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy i podkreślił, że wykładnia powyższych przepisów wskazywała, że w pierwszej kolejności należało nakładać obowiązek rozbiórki na inwestora, który zazwyczaj był też właścicielem obiektu obciążonego nakazem rozbiórki, ale jeśli osoba już obciążona obowiązkiem rozbiórki przestawała być właścicielem obiektu, to obowiązek rozbiórki przechodził na nowego właściciela, przejmującego wszelkie prawa i obowiązki z obiektem związane. ŚWINB wskazał nadto, że zgodnie z art. 28a p.e.a. w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Końcowo wskazał, że dalsze postępowanie egzekucyjne organ pierwszej instancji obowiązany jest prowadzić w stosunku do nowego właściciela obiektu. W ocenie Sądu, taki sposób uzasadnienia nie spełnia wyżej opisanych kryteriów, co uniemożliwia ocenę prawidłowości i legalności działań organu. Podkreślić również należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie odniósł się wprost do argumentacji przedstawionej przez stronę skarżącą, zarzutów zawartych w zażaleniu i nie wyjaśnił jaki wpływ na jej sytuację procesową w sprawie ma wydane postanowienie uchylające postanowienie organu pierwszej instancji. Innymi słowy, organ nie wyjaśnił stronie jej statusu procesowego w sprawie. Uchylając postanowienie organu pierwszej instancji ŚWINB nakazał prowadzenie postępowania w stosunku do nowego właściciela budynku, a jednocześnie nie przesądził statusu prawnoprocesowego skarżących w kontekście zgłaszanych przez nich zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Brak stanowiska organu w tym zakresie może powodować u stron stan niepewności co do ich sytuacji prawno -procesowej w niniejszym postępowaniu. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia są niepełne i nieczytelne. Wskazać należy, że naruszenie prawa wystąpi, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia, które nie jest uzasadnione w sposób pełny i jasny. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego wyręczanie organu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Jednocześnie za niewystarczające i spóźnione w tym zakresie należy uznać zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia organu w zakresie zastosowanej podstawy prawnej postanowienia i interpretacji przepisów p.e.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a tym samym kontroluje legalność danego aktu na datę jego podjęcia. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, późniejsze uzupełnianie uzasadnienia decyzji (postanowienia) w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 grudnia 2009 r., VI SA/Wa [...]). Tym samym odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako "aneks" do decyzji (postanowienia), gdyż należy już do postępowania sądowoadministracyjnego, a nie administracyjnego. Rozpatrując ponownie sprawę, organ będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko sądu przedstawione w niniejszym wyroku i wydać stosowne rozstrzygnięcie z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 p.e.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł, orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.