II SA/Ke 915/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi T. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na lokalizację miejsc postojowych oraz zjazdu z drogi uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. II SA/Ke 915/05 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Znak: [...] po rozpatrzeniu sprawy z odwołania T. i M. W. od decyzji Prezydenta Miasta, znak: [...] z dnia [...] nie wyrażającej zgody na lokalizację w pasie drogowym ulicy G. (obręb 10 ark.3 działka nr 183 i nr 200) będącej drogą gminną, trzech ogólnodostępnych miejsc postojowych na samochody osobowe w tym jedno dla osób niepełnosprawnych, ze zjazdem z ulicy G. oraz zjazdu z ulicy G. na działki 207 i 208 na których zlokalizowany jest pawilon handlowo-usługowy - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Dokonując na podstawie art. 138 kpa prawnej i merytorycznej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze po dokonaniu analizy akt sprawy zważyło, co następuje: Tryb i zasady ustalania warunków zajęcia pasa drogowego reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. nr 204, poz.2086). Zgodnie z art. 22 ust. 2 w/w ustawy grunty w pasie drogowym zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu. Przepis art. 40 ust. 1 tej samej ustawy stanowi, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem o ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Wnioskowane przez T. i M. W. zlokalizowanie trzech miejsc parkingowych ogólnodostępnych wraz ze zjazdem niewątpliwie niezwiązane jest z potrzebami o których mowa w wyżej powołanym art. 40 ust. 1 ustawy. Nawiązując do treści decyzji organu I instancji Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż w świetle ustawy o drogach publicznych decyzja zarządu drogi w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie m.in. zjazdu z drogi publicznej do przyległej nieruchomości ma charakter uznaniowy i może być uzależniona od istniejących warunków technicznych. Organ I instancji wydając decyzję odmowną przeprowadził analizę co do obsługi istniejącego na działkach nr ewid. 207 i 208 pawilonu handlowo-usługowo-mieszkalnego i powołując art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stwierdził, iż ,,wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z ulicy G. pogorszyłoby stan bezpieczeństwa użytkowników dróg". W związku z tym, stosownie do art. 138 par. 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w osnowie zaskarżonej decyzji. T. i M. małż. W. w skardze na tę decyzję wnosili o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania celem rozważenia wszelkich okoliczności przemawiających za wydaniem zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym trzech miejsc parkingowych ogólnodostępnych /w tym jedno dla osób niepełnosprawnych/ od strony ulicy G. na działki 207 i 208 gdzie znajduje się nowo wybudowany pawilon handlowo-usługowo-mieszkalny, a także zbadania wszelkich okoliczności czy rzeczywiście ewentualne wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z ulicy G. pogorszyłoby stan bezpieczeństwa użytkowników dróg. Ocena taka ma być jednakże dokonana w oparciu o wnikliwą analizę istniejących warunków technicznych i organ winien wskazać na czym miałoby polegać to pogorszenie stanu bezpieczeństwa innych użytkowników dróg, czego nie uczynił. Skarżący zarzucili ponadto, iż uzasadnienie organu I instancji w żaden sposób nie odnosi się do rzeczywistości, albowiem: - od ulicy M. D. nie ma żadnego zjazdu wybudowanego dla potrzeb pawilonów, - nie ma wytyczonego w terenie bezpośredniego zjazdu z ul. M. D., - parkingi przy ul. D. są usytuowane w odległości 300 m od działki skarżących i są one wybudowane na potrzeby przyszłych pawilonów jakie powstaną na działkach przylegających do tej ulicy. Organ II instancji zdaniem małż. W. winien zweryfikować ustalenia I instancji, które legły u podstaw wydania negatywnej decyzji jednakże tego nie uczynił powielając ustalenia poczynione przez organ I instancji. Mając powyższe na uwadze, w przekonaniu skarżących, decyzja powyższa nie ma nic wspólnego z rzetelną analizą wszystkich okoliczności i rzetelną oceną warunków technicznych, które winny legnąć u podstaw jej wydania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowując się do treści wniesionej skargi podkreśla, że w całości podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji z dnia [...]. W dalszej części swojej odpowiedzi na skargę organ II instancji stwierdza, że przed wydaniem decyzji odmownej, organ I instancji dokonał wnikliwej analizy (łącznie z wizją w terenie) co do obsługi komunikacyjnej istniejącego pawilonu oraz możliwości technicznych w tym zakresie, o czym świadczy uzasadnienie decyzji z dnia [...],(k.41) a także pisma wyjaśniające: z dnia 23.05.2005r.(k.45) oraz z dnia 05.08.2005r.(k.56-55). Organ II instancji również przeprowadził analizę przedmiotowej sprawy w oparciu o przedłożone dokumenty i dokonując prawnej i merytorycznej oceny decyzji organu I instancji stwierdził, iż w żaden sposób nie zostały naruszone przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm)., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 145 par. 1 ustawy p.p.s.a., decyzja /lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa procesowego w szczególności przepisu art. 7 i 77 par. 1 kpa, które stanowiło podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 ustawy p.p.s.a. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku nie wyłączając decyzji tzw. uznaniowych, powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 par. 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m. in. dowodów, na których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji. Z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem mamy do czynienia w tym konkretnym przypadku. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź jej uchylenie i zmiana decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ pierwszej instancji odmowę wyrażenia zgody na lokalizację w pasie drogowym ul. G. (obręb 10 ark. 3 działki nr 183 i nr 200) będącej drogą gminną, zgodnie z załączonym planem sytuacyjnym trzech ogólnodostępnych miejsc postojowych na samochody osobowe w tym na jedno dla osób niepełnosprawnych, ze zjazdem z ul. G., oraz zjazdu z ul. G. na działki nr. 207 i 208 na których zlokalizowany jest pawilon handlowo-usługowy uzasadnił tym, że: - działki skarżących mają zapewniony zjazd z ul. M. D. przez działki stanowiące drogę wewnętrzną, - dla zespołu w którym znajduje się pawilon T. i M. małż. W. Gmina O. Ś. wykonała w 2000r. 33 miejsca postojowe ogólnodostępne przy jezdni ul. M. D., ponadto w ramach projektu przebudowy ul. G. Gmina zamierza wykonać kilka ogólnodostępnych miejsc postojowych, - zaproponowana we wniosku lokalizacja miejsc postojowych preferuje użytkowników stałych i przebywających okresowo w pawilonie wnioskodawców, natomiast jest trudnodostępna dla innych użytkowników, - wnioskodawca powinien zapewnić miejsca postojowe na własnej działce dla samochodów z których korzystają osoby niepełnosprawne, - wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z ul. G. pogorszyłoby stan bezpieczeństwa użytkowników dróg. Podstawą materialnoprawną decyzji organu I i II instancji stanowiły przepisy art.29 ust. 2 pkt. 2 i 40 ust.1ustawy z dnia 21 marca 1985r.o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086). W myśl art.40 ust.1 cyt. ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do przepisu art. 29 par.1 ust. 1 cyt. ustawy wykonanie lub przebudowa zjazdów z drogi do zabudowań wymaga uzyskania zgody zarządu drogi. Wniosek skarżących o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na lokalizację trzech miejsc parkingowych i budowę zjazdów niewątpliwie dotyczy wydania decyzji w trybie powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych. Wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego i wybudowanie zjazdów przez organ administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niewątpliwie naczelną zasadą przy wyrażeniu zgody na budowę zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że nieruchomość skarżących przylega do drogi gminnej. Na tejże nieruchomości skarżący wybudowali kompleks gastronomiczno - hotelowy - mieszkalny, jednakże ze względu na małą powierzchnię działek, bez miejsc postojowych dla klientów, w tym dla osób niepełnosprawnych. Skarżący nie kwestionując samodzielnych uprawnień zarządcy drogi do rozstrzygania, czy w konkretnej sprawie wykonanie zjazdu z drogi gminnej nie będzie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym, słusznie domagają się wyjaśnienia wszystkich okoliczności czy rzeczywiście ewentualne wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z ul. G. pogorszyłoby stan bezpieczeństwa użytkowników dróg. Decyzja organu w tym zakresie powinna być podjęta zgodnie z wszystkimi przepisami, również techniczno-budowlanymi obowiązującymi w tym zakresie, po uprzedniej wnikliwej analizie istniejących warunków technicznych. Organ, co słusznie zarzucają skarżący, takiej analizy nie przeprowadził i nie wskazał na czym miałoby polegać to pogorszenie stanu bezpieczeństwa innych użytkowników dróg. W skardze małż. W. podnoszą również okoliczności, które były podstawą ich wniosku, a także odwołania do organu II instancji mianowicie, iż domaganie się lokalizacji miejsc postojowych i wybudowania zjazdów podyktowane jest usytuowaniem ich działki, małą powierzchnią oraz trudnościami komunikacyjnymi, kwestionując jednocześnie ustalenia faktyczne organu I instancji dokonane na podstawie kserokopii planu działek - dróg wewnętrznych, jakoby działki o nr. 207 i 208 miały zapewnioną swobodną komunikację z ul. M. D. Organ II instancji rozpatrując odwołanie skarżących od decyzji Prezydenta Miasta O. Ś., oparł swoje rozstrzygnięcie na niekompletnym materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji. Także w zakresie odmowy wyrażenia zgody na wybudowanie zjazdów podzielając stanowisko zawarte w decyzji tegoż organu, nie uzupełniając materiału dowodowego, organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu I instancji została oparta na wnikliwej analizie i stosownie do treści przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ II instancji nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu małż. Wolak od decyzji organu I instancji. Organ ten zobowiązany przepisem art. 138 k.p.a nie wyjaśnił, czy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu był zaplanowany zjazd z ulicy G. na działkę nr. 200 wprost działek nr 207 i 208, jak twierdzą skarżący, a także czy usytuowanie miejsc postojowych przy ulicy M. D. poprawiło obsługę pawilonu skarżących, co wynika z uzasadnienia decyzji I instancji. Nie wyjaśniona została również kwestia podnoszona w odwołaniu do organu II instancji w jakiej odległości od wnioskowanego zjazdu znajduje się rondo i jaka jest przepustowość drogi gminnej i czy te okoliczności podnoszone w odwołaniu były przedmiotem analizy organu II instancji i czy miały wpływ na rozstrzygnięcie organu II instancji. Ustawa o drogach publicznych nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządu drogi zgody bądź jej odmowy, jednakże co wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, organ administracyjny, działając w granicach uznania administracyjnego, obowiązany jest wszechstronnie i wnikliwie rozważyć i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które spośród prawnie dopuszczonych rozstrzygnięć jest w danym przypadku celowe, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a). Rola Sądu Administracyjnego kontrolującego taką decyzję sprowadza się do zbadania, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego.(wyrok NSA z dnia 15.04.1999r. II SA 303/99, wyrok NSA z dnia 13.12.2001r. II SA 770/00). Jak wynika natomiast z akt sprawy decyzję tę organ pierwszej instancji podjął na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentach: skróconego wypisu ze skorowidza działek stwierdzającego, że Gmina O. Ś. jest właścicielem działek nr. 200.,(k.9), kserokopii planu zawierającego oznaczenie działek skarżących, drogi gminnej i dróg wewnętrznych, opisanych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji (k.2,10)oraz mapy sporządzonej w dniu 11.12.2003r. w celu inwentaryzacji przyłącza gazu. Na mapie tej zresztą nieczytelnej i sporządzonej dla innych celów niż wykonanie miejsc postojowych oraz zjazdów nakreślone są co prawda stanowiska miejsc postojowych o które wnioskują małż. W., brak jest natomiast oznaczenia wnioskowanych zjazdów. Organ pierwszej instancji plany te potraktował jako mapy sytuacyjno-wysokościowe i na tej podstawie oparł ustalenie, że działki skarżących mają zjazd z ul. M. D.. Z powyższego wynika, że kwestia skomunikowania przedmiotowych działek z drogą gminną nie była badana bezpośrednio w terenie - na miejscu, a to powoduje powstanie niejasności i niedopowiedzeń, które nie mogą być interpretowane na niekorzyść skarżących. Powołany zaś wyżej przepis art. 7 k.p.a. wymaga załatwienia wniosku po myśli strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu. W związku z powyższym zauważyć należy, że do akt nie dołączono żadnego dokumentu dotyczącego informacji zawartych w lakonicznym uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, tym samym nie odpowiadającej wymogom z art. 107 par. 3 k.p.a. Dlatego też oparcie rozstrzygnięcia tylko na podstawie kserokopii planu oraz skróconego wypisu skorowidza działek, narusza art. 7 k.p.a. Przepis ten stanowi, że ,,W toku postępowania organy administracji państwowej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny obywateli". Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcie oparto na dokumencie-informacji, której nie dołączono do akt, mapie sporządzonej w innym celu niż lokalizacja miejsc parkingowych i wykonanie zjazdu ul. G. na działki skarżących, bez przeprowadzenia wizji - dowodu z oględzin o którym mowa w art. 85 par. 1 k.p.a., a więc z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 kpa. Dowód z oględzin jest typowym dowodem bezpośrednim i w ocenie Sądu przydatnym w konkretnej sprawie, bowiem pozwoliłby organowi I instancji zarejestrowanie zastanego stanu rzeczy w zakresie objętym wnioskiem skarżących i w oparciu o ten dowód istniałaby możliwość ustalenia stanu faktycznego w sposób nie budzący wątpliwości, czy rzeczywiście wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego i wybudowanie zjazdów z drogi gminnej na nieruchomość skarżących stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym i byłoby zbędne ze względu na komunikację ich działki z ul. M. D. oraz istnienie miejsc parkingowych przy jezdni ul. M. D.. Zważywszy na treść uzasadnienia decyzji organu II instancji i pisma tegoż organu, stanowiących odpowiedź na skargę, należy stwierdzić, że organy administracji powołując się na przeprowadzoną wizję na gruncie, protokołu z takiej czynności nie sporządziły i nie dołączyły do akt jako dowód w sprawie. Organ drugiej instancji rozpatrując sprawę w trybie art. 138 par. 1 pkt. 1 k.p.a. oparł się na niekompletnym materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, w związku z powyższym zauważyć należy, że do akt nie dołączono żadnego dokumentu - poza decyzją organu pierwszej instancji - dotyczącego analizy co do obsługi istniejącego na działkach nr 207 i 208 pawilonu handlowo-usługowo-mieszkalnego przekazanych organowi odwoławczemu przez organ I instancji. Z powyższego wynika, że twierdzenia skarżących zawarte w skardze znajdują potwierdzenie w dowodach zgromadzonych w sprawie. Okoliczności zajęcia pasa drogowego i wybudowania zjazdów są istotne i wymagają wyjaśnienia. A zatem decyzje organów I i II instancji zostały oparte w zasadzie na samych twierdzeniach, bez należytego udokumentowania, co nie może przekonać o ich zgodności z prawem. Należy również podnieść, iż wbrew nakazowi wynikającemu z art. 104 par. 1 k.p.a. organ I instancji jedną decyzją rozstrzygnął dwie sprawy administracyjne: - w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji miejsc parkingowych - podstawa materialnoprawna art. 40 ust.1 i 39 ust.3 ustawy o drogach publicznych, - w przedmiocie wyrażenia zgody na wybudowanie zjazdów - podstawa prawna art. 29 ust.1 pkt.2 ustawy o drogach publicznych. Ponadto uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odpowiada wymogom z art. 107 par. 3 k.p.a., nie wskazuje ono bowiem dowodów, na których się ten organ oparł, a także nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem wszystkich przepisów prawa, również przepisu art. 40 ust.1 ustawy o drogach publicznych, mających zastosowanie w konkretnej sprawie. Reasumując, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie przez organ I jak i II instancji, oraz nieuzasadnienie decyzji I instancji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia na podstawie art. 145 par. 1 pkt. 1 c u.p.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ uzupełni materiał dowodowy przede wszystkim przeprowadzając dowód z oględzin czemu da wyraz w sporządzonym protokole z tej czynności - stosownie do wymogów z art. 85 par. 1 k.p.a. oraz z dokumentów urzędowych - map ewidencyjnych i wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na uwadze wszystkie przedstawione uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenie prawa.