II SA/Ke 916/05

Sygnatura akt: II SA/Ke 916/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Jarmasz, Sędziowie: Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant: ref. stażysta Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29.12.2005 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] numer [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. M. koszty postępowania w kwocie 500 (pięćset) zł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej Kolegium, po rozpatrzeniu na posiedzeniu w dniu 23.06.2005 r. odwołania M. M. od decyzji Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...] Znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejących budynków gospodarczych na działalność handlowo-usługową w miejscowości S. K., obręb geodezyjny S. na działkach o nr ewidencyjnych 1243/1 i 1243/2, utrzymało w mocy w/w decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że Wójt Gminy wydał w dniu [...] wymienioną na wstępie decyzję Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejących budynków gospodarczych na działalność handlowo usługową. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy określone zostały w punktach 1 - 8 treści decyzji. W punkcie g decyzji podano, iż linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono kolorem czerwonym i literami ABCD na mapie w skali 1: 500 stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji. Od decyzji organu I instancji złożyła odwołanie M. M. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania podała m.in., iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa z tych przyczyn, iż w postępowaniu administracyjnym naruszono przepisy o ochronie środowiska, bowiem nie nałożono na inwestora obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Strona podała, że planowana inwestycja będzie wykorzystywana pod magazynowanie materiałów budowlanych takich jak żwir, piasek oraz materiałów opałowych to jest węgiel, miał, koks itp., o czym świadczy wydana na wniosek D. P. przez Wójta Gminy decyzja Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samochodowej wagi towarowej, a ponadto wykonane są na posesji boksy do składowania opału. Zdaniem odwołującej się zamierzone przeznaczenie inwestycji może więc znacząco oddziaływać na środowisko a także bezpośrednio na jej nieruchomość w postaci hałasu i wibracji, zapyleniem okolicy, zanieczyszczeniem spowodowanym opadami atmosferycznymi przeciekającymi przez składowany opal do wody i gleby i uciążliwym sąsiedztwem związanym z parkowaniem samochodów dostawców oraz klientów. Skarżąca jako uchybienie wskazała również brak przeprowadzenia przez organ oględzin terenu planowanej inwestycji, które pozwoliłyby ocenić jej charakterystykę, stan faktyczny oddziaływanie na środowisko. Podniosła, że organ wydający decyzję wskazał w uzasadnieniu, że w kwietniu 2005 r. przesłał wszystkim stronom postępowania kopie postanowień opiniujących projekt decyzji, lecz są to uzgodnienia odnośnie uprzednio wydanej w dniu [...] decyzji Wójta Gminy, która została uznana za wadliwą i decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylona w całości. Podniosła, że w sprawie należało dokonać ponownych uzgodnień między organami zapewniając stronom czynny udział w każdym etapie postępowania uzależniając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy od wydania ostatecznych postanowień przez właściwe organy. Podała, że zastrzeżenia budzi również sam wniosek inwestora, który nie zawiera określenia ścisłego charakteru inwestycji, zaś decyzja zapadła przedwcześnie bez rozważenia wszelkich okoliczności sprawy zwłaszcza w aspekcie ochrony środowiska i uzasadnionego prawnie interesu strony postępowania. Kolegium na podstawie analizy akt sprawy, podkreśliło, że Gmina nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 4 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 powołanej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wskazało, że w przedmiotowej sprawie, budynek sprzedaży detalicznej posiada powierzchnię 60,00m2. Grunty przylegające do budynku przeznaczonego na sklep, są utwardzone i wykonane są na nich cztery boksy wolnostojące z przeznaczeniem, w późniejszym okresie, na materiały sypkie typu węgieł, miał. Ponadto, co wynika z załącznika graficznego do skarżonej decyzji, przedmiotowe budynki gospodarcze wskazane do zmiany sposobu użytkowania na działalność handlową znajdują się po przeciwnej stronie działki w odniesieniu do działki skarżącej nr 1242. Podkreśliło również, iż wniosek D. P. dotyczy zmiany sposobu użytkowania dwóch budynków gospodarczych na działalność handlową. We wniosku jak też w zaskarżonej decyzji nie ma mowy o boksach a więc o handlu na placu przy istniejących budynkach. Skoro, zatem przedmiotowa decyzja nie rozstrzyga o zagospodarowaniu terenu działki wokół istniejących budynków, lecz o samych budynkach i zamierzonej w nich działalności, to zarzuty odwołania dotyczące m.in. zapylenia okolicy pochodzącego z materiałów sypkich czy opału są nietrafne. Zamierzona przez D.P. inwestycja nie jest inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagającą sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko bądź jako przedsięwzięcie, dla którego obowiązek taki mógłby być wymagany. Kolegium podkreśliło, iż organ administracji publicznej nie może nałożyć na obywatela żadnego obowiązku ani też przyznać żadnego uprawnienia, jeżeli nie wykaże, iż uprawnia go do tego konkretny przepis prawa. W omawianym przypadku brak jest przepisu upoważniającego organ administracji do nałożenia na wnioskodawcę obowiązku opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko sklepu o powierzchni handlowej 60,00 m2, w którym przewidziano sprzedaż m.in. pustaków, cegły, klei, rur PCV, płynów do naczyń, szamponów, farb, śrub, gwoździ, szklanek, zeszytów, żarówek. Podkreśliło, iż w zaskarżonej decyzji organ I instancji zawarł w punktach: 4.4 i 4.5 i 7 ustalenia dotyczące ochrony powietrza atmosferycznego i ochrony przed hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniem wody i gleby. Odnośnie zarzutu, że organ wydający decyzję przesłał stronom postępowania w dniu 25 kwietnia kopie postanowień opiniujących projekt decyzji organu I instancji, która została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wyjaśniło, iż uchylenie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] nastąpiło z przyczyn formalnych nie zaś merytorycznych. W dalszej części uzasadnienia Kolegium podniosło, że w pierwotnej decyzji uchylającej decyzje organu I instancji, Kolegium nie kwestionowało samego faktu istnienia możliwości zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków gospodarczych na działalność handlową, lecz m.in. fakt, iż postanowienia organów uzgadniających nie zostały przesłane stronom w sprawie, co stanowiło uchybienie w odniesieniu do przepisów art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienia organ I instancji wyeliminował przesyłając kopie postanowień stronom w sprawie, które zgodnie z pouczeniem w nich zawartym mogły skorzystać z przysługującego im prawa złożenia zażalenia. Wniosek inwestora został doprecyzowany pismem z dnia 11.03.2005r. w którym D. P. wyraźnie sprecyzował, iż w istniejących budynkach gospodarczych zamierza prowadzić działalność handlową i wyszczególnił asortyment towarów, które zamierza sprzedawać. Na decyzję Kolegium M.M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi sformułowała zarzuty tożsame do tych, które zawarła w odwołaniu. Wskazała, że skoro D. P. dopiero w marcu 2005r. w istocie określił dokładnie zakres zamierzonego przedsięwzięcia wskazując, że w boksach będzie przechowywał węgiel i miał, to informacja ta powinna zostać potraktowana jako wniosek ostateczny i zgodny z przepisami co do swej kompletności. Dlatego też organ wydający decyzję winien był dokonać ponownych uzgodnień między organami, zapewniając stronom czynny udział w każdym etapie postępowania. Dopiero po ostatecznym uzupełnieniu wniosku dokonanym w marcu 2005 roku organy uzgadniające miałyby pełną informację co do zakresu zamierzenia inwestycyjnego. Uzgodnienia poprzednie są więc nieaktualne bo nie dotyczyły ostatecznego wniosku D. P.. Decyzja I instancji nie została, więc wydana na podstawie koniecznych aktualnych odniesień i jako taka jest wadliwa. Skarżąca podtrzymała zarzut, że planowana inwestycja będzie wykorzystywana pod magazynowanie materiałów budowlanych takich jak piasek oraz materiałów opałowych to jest węgiel, miał, koks itp. O tym, że na nieruchomości mają być składowane takie materiały świadczy wydana na wniosek D. P. przez Wójta Gminy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samochodowej wagi towarowej, a ponadto wykonane na posesji boksy do składowania opalu oraz pisemne wyjaśnienia wnioskodawcy potwierdzające ten fakt złożone w dniu 11 marca 2005 roku. Wskazała, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w § 3 ust. 1 wskazano, iż sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać instalacje do naziemnego magazynowania kopalnych surowców wymienione w punkcie 37 w/w przepisu. Zamierzone przeznaczenie inwestycji polegającej między innymi na składowaniu opału i sypkich materiałów budowlanych może więc znacząco oddziaływać na środowisko a także bezpośrednio na jej nieruchomość w postaci hałasu i wibracji spowodowanych dojazdem samochodów ciężarowych dowożących materiały i opał, znacznie przekraczających dopuszczalne wartości poziomu hałasu, zapyleniem okolicy pochodzącym z materiałów sypkich. Nadto zarzuciła, że trzymując w mocy zaskarżaną decyzję, Kolegium w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zupełnie nie odniosło się do zarzutu braku przeprowadzenia oględzin terenu planowanej inwestycji. Dodatkowym zarzutem potwierdzającym wadliwość rozstrzygnięcia jest sprzeczność w ustalenia lokalizacji użytkowanych budynków gospodarczych. Przedmiotowa inwestycja nie znajduje się "w sąsiedztwie obiektów o podobnej funkcji". Budynki położone są pomiędzy obiektami mieszkalnymi znajdującymi się na sąsiednich działkach, co potwierdza, że przeprowadzona w toku postępowania analiza przestrzenna została wykonana błędnie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję. Zgodnie art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269), Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak więc, wyeliminować z obrotu prawnego można decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1pkt.1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne jest określenie kręgu podmiotów będących stronami w sprawie ( art. 28 k.p.a.). Obowiązek ten konkretyzuje się z chwilą wniesienia wniosku. Ustalenie stron postępowania następuje na podstawie kryteriów wskazanych w art. 28 k.p.a. Warunkiem uzyskania statusu strony w postępowaniu będzie zatem wykazanie posiadania interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy to postępowanie. Na gruncie orzecznictwa sądowego oraz poglądów doktryny prawniczej ( por. wyrok NSA z 08.10.1998 r. sygn. II SA /Gd 1095/ 98 - Lex 44159 oraz Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego, Warszawa 2005r., Wyd. Beck, str. 416 i nast.), prezentowany jest pogląd, że stronami postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy będą zainteresowany inwestor, właściciel nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja oraz inne podmioty, które powołując się na konkretny przepis prawa wykażą interes prawny do udziału w tym postępowaniu. Tak rozumiany interes prawny będzie obejmował z zasady właścicieli i użytkowników wieczystych objętych obszarem oddziaływania. Może również się zdarzyć, że będą nimi podmioty legitymujące się innym prawem do nieruchomości np. prawem trwałego zarządu. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, w całości pogląd ten podziela. Zatem stroną postępowania administracyjnego może być osoba fizyczna, osoba prawna, oraz państwowe, samorządowe i społeczne jednostki organizacyjne ( art. 29 k.p.a.). Odnosząc powyższe wywody do stanu niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organy administracji publicznej nie uczyniły zadość obowiązkom wynikającym z w/w regulacji prawnej. Nie ustaliły, w sposób wyczerpujący, kręgu podmiotów będących stronami w sprawie. Jak wynika z akt sprawy planowana inwestycja ma być realizowana na nieruchomości stanowiącej własność C. P. ( por. wypis z ewidencji gruntów i budynków- k. 56 akt postępowania administracyjnego).Akta postępowania nie zawierają jednak żadnych wzmianek by osoba ta brała udział w postępowaniu, jak również dowodów na to, by organy administracji publicznej podejmowały działania w celu zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu. Nadto z dowodów zebranych w sprawie wynika, że stroną w sprawie na etapie prowadzenia postępowania przez organ I instancji był Powiatowy Zarząd Dróg w K.. Potwierdza to rozdzielnik decyzji organu I instancji, zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji oraz fakt sąsiedztwa nieruchomości na której ma być realizowana inwestycja z nieruchomością stanowiąca drogę publiczną - drogę powiatową. Okoliczność sąsiedztwa przedmiotowej nieruchomości z nieruchomością stanowiącą drogę publiczną potwierdził również na rozprawie pełnomocnik Kolegium. Należy przy tym zauważyć, że samorządowa jednostka organizacyjna, jaką jest Powiatowy Zarząd Dróg w K. z mocy art. 22 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym ( art. 4 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych). Organ odwoławczy pominął w/w podmiot w postępowaniu odwoławczym. Należy również nadmienić, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ ten dokonywał ustaleń w zakresie badania przesłanek, o których mowa w art. 28 k.p.a. w odniesieniu do wyżej wskazanej jednostki. Niezależnie od powyższego Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że doręczenie przez organ I instancji, postanowień wydanych w trybie art. 106 k. p a. przez organy współdziałające, konwaliduje brak doręczenia postanowień stronom postępowania przez w/w organy. Należy wskazać, że organ prowadzący postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji ma kierować się zasadami ogólnymi k.p.a., które to zasady determinują sposób postępowania administracyjnego w każdej jego fazie. Organ prowadzący główne postępowanie administracyjne jest zobligowany kierować się m.in. zasadą prawdy obiektywnej ( art. 7 k.p.a.), oraz zasadą zebrania i wyjaśnienia całości materiału dowodowego w sprawie. ( art. 77 k.p.a.). W związku z powyższym stanowisko innego organu, które jest wyrażone w formie postanowienia, staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej. Organ administracyjny może zatem korzystać z tego materiału wtedy, gdy nie ma wątpliwości dotyczących jego treści, ani wątpliwości co do tego, że treść ta nie uległa zmianie. Dopóki zatem, postanowienie zawierające stanowisko organu współdziałającego nie jest ostateczne, dopóty nie ma stanu pewności w tym zakresie. W konsekwencji powyższych okoliczności, wydanie decyzji w postępowaniu głównym spowoduje, że zasada dwuinstancyjności postępowania nie będzie mogła być zrealizowana w stosunku do postanowienia zawierającego opinie, a cel ewentualnego postępowania zażaleniowego zostanie podważony. Należy wskazać, że z materiału zawartego w aktach sprawy nie wynika, by organy orzekające posiadały dowody pozwalające stwierdzić ostateczność postanowień wydanych w trybie art. 106 k.p.a. Podkreślenia wymaga i ta okoliczność, że trwałość stanowiska organu opiniującego sformułowana w art. 16 k.p.a. jest niezbędna dla uzyskania pewności prawnej i w celu uniknięcie ujemnych konsekwencji dla samej decyzji głównej wydawanej z wykorzystaniem takiego stanowiska. Na marginesie Sąd zauważa, iż wnioskodawca sprecyzował wniosek po uprzednim uchyleniu decyzji organu I instancji. W następstwie powyższego, organy opiniujące pozbawione zostały faktycznej jak i prawnej możliwości odniesienia się do zamierzenia inwestycyjnego. Opiniowały bowiem projekt decyzji w następstwie pierwotnego wniosku, nie zawierającego niezbędnych danych określonych art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. W ponownym rozpoznaniu sprawy, organy winny rozważyć uzyskanie od organów opiniujących stanowiska, w zakresie aktualności postanowień wydanych w odniesieniu do pierwotnego wniosku strony, jak również prawidłowo ustalić krąg podmiotów będących stronami w sprawie, a w konsekwencji rozpatrzyć sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1pkt.1 lit. b i c i art. 135 ustawy p.p.s.a.- orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy p.p.s.a