II SA/Ke 916/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi C. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę. II SA/Ke 916/16 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2016 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia C. K. na postanowienie Wójta Gminy Ł. z dnia 28.04.2016r. znak: [...] w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na organizacji punktu do zbierania lub przeładunku odpadów tj. złomu metali kolorowych oraz surowców w postaci tworzyw sztucznych na działce nr 501, obręb S. 45 z jednoczesnym ustaleniem zakresu raportu oddziaływania na środowisko oraz odstąpieniem od wykonania opisu przewidywanych skutków dla środowiska niepodejmowania przedsięwzięcia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem z dnia 27.05.2013 r. C. K. wystąpił do Wójta Gminy Ł. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań zgody dla inwestycji polegającej na organizacji punktu zbierania lub przeładunku odpadów złomu. W toku postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia 3.07.2013 r. znak: [...] nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko uznając, że zasięg oddziaływania będzie miał charakter lokalny, ograniczony do terenu inwestycji. Użytkowanie objętego inwestycją obszaru będzie prowadzone w sposób nie powodujący przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na najbliższych terenach chronionych akustycznie, nie zostaną przekroczone dopuszczalne poziomy substancji w powietrzu. Wskazany w karcie sposób postępowania z odpadami tj. selektywne zbieranie i czasowe magazynowanie w pojemnikach i kontenerze powinno zapewnić ochronę środowiska gruntowo-wodnego. Drugi z organów uprawnionych do zajęcia w sprawie stanowiska tj. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w opinii wydanej 4.06.2013 r. znak: [...] stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko z uwagi na możliwość zagrożenia dla jakości wód, gruntów, powietrza oraz klimatu akustycznego. Uznano, że przedsięwzięcie może mieć niekorzystny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi podczas awarii lub nieprawidłowej pracy maszyn, podczas rozładunku, transportu poprzez emisję hałasu, pyłów, spalin, ewentualny wyciek substancji ropopochodnych w trakcie realizacji przedsięwzięcia jak i po zakończeniu budowy. Z tych względów, w ocenie tego organu, raport powinien uwzględniać oddziaływanie przedsięwzięcia na etapie realizacji, eksploatacji oraz ewentualnej likwidacji. Kolegium stwierdziło, że sprawa dotycząca niniejszego przedsięwzięcia była kilkakrotnie przedmiotem postępowania przed organami administracji obu instancji jak również w sprawie zajął stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który w wyroku z dnia 19.03.2015 r. oddalił skargę C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15.12.2014 r. uchylającą w całości decyzję organu I instancji, w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W następstwie zaistniałych okoliczności inwestor dokonał zmiany zakresu i lokalizacji inwestycji. W związku z powyższym Wójt Gminy Ł. 9.06.2015 r. ponownie wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) o wydanie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji dla zmienionego zakresu inwestycji. Oba organy wydające w sprawie opinie, podtrzymały swoje wcześniejsze stanowisko. Postanowieniem z dnia 28.04..2016 r. Wójt Gminy Ł. działając na podstawie art. 63 ust. 1, art. 68 i 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, nałożył na C. K. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla opisanego w nim przedsięwzięcia, ustalił zakres raportu oddziaływania na środowisko oraz odstąpił od wykonania opisu przewidywanych skutków dla środowiska niepodejmowania przedsięwzięcia. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył C. K. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem składającego zażalenie organ naruszył art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wyrażające się m.inn. niewyjaśnieniem ryzyka wystąpienia awarii lub nieprawidłowej pracy maszyn podczas realizacji przedsięwzięcia, w sytuacji, gdy pominięte przez organ dowody wskazywały na brak takowego zagrożenia. Naruszenia powyższych przepisów strona upatrywała w pominięciu jako dowodu, dokumentacji fotograficznej na okoliczność gromadzenia odpadów w kontenerze. Podkreśliła, że organ nie wyjaśnił dlaczego nie uwzględnił opinii RDOŚ, a dał wiarę opinii PPIS. C. K. wyjaśnił, że działalność gospodarczą tj. młyn zbożowy, gospodarstwo rolne prowadzi od 30 lat, a złom skupuje od 8 lat. Ilość skupowanego złomu wynosiła do 5 ton miesięcznie, a obecnie zmalała do 2 ton. Zgodnie z wyrażonym przez niego stanowiskiem, niewielki rozmiar przedsięwzięcia i związane z tym niewielkie oddziaływanie uzasadniają przyjęcie opinii RDOŚ, a pominięcie opinii PPIS, która jest lakoniczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło brzmienie art. 63 ust. 1, 63 ust. 4 cyt. ustawy stwierdzając, że opinie regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego inspektora sanitarnego mają pomocniczy charakter w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ostatecznie decyduje o tym obowiązku biorąc pod uwagę: rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, usytuowanie przedsięwzięcia z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do wymienionych uwarunkowań. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie zostały wydane dwie odmienne opinie organów specjalistycznych, co oznacza konieczność przychylenia się do stanowiska jednego z tych organów oraz szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Kolegium uznało, że organ I instancji dokonał własnej oceny dowodów biorąc pod uwagę kartę informacyjną przedsięwzięcia. Uwzględniając rodzaj, zakres, granice i sposób oddziaływania przedsięwzięcia prawidłowo je zakwalifikował. Zgodnie z ustaleniami Kolegium przedmiotowe przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W odniesieniu do takich przedsięwzięć obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko istnieje wtedy, gdy zostanie stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu podkreślono różny zakres opinii wydawanych przez RDOŚ i PPIS. Kolegium stwierdziło, że stanowisko RDOŚ dotyczy kwestii w zakresie ochrony środowiska, a zatem innych zagadnień niż życie i zdrowie ludzi, które są regulowane odrębnymi przepisami prawa. Ustalenie RDOŚ, że planowane przedsięwzięcie ma niewielkie oddziaływanie na środowisko nie determinuje więc zakresu oddziaływania na zdrowie i życie ludzi. Zdaniem Kolegium argumentacja jaką posłużył się organ I instancji znajdująca oparcie w opinii PPIS wskazuje na potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko z uwagi na możliwość niekorzystnego wpływu na środowisko oraz zdrowie ludzi podczas awarii lub nieprawidłowej pracy maszyn, podczas rozładunku, transportu złomu i innych materiałów, poprzez emisję hałasu, pyłów, spalin, jakie generuje głównie transport, ewentualny wyciek substancji ropopochodnych zarówno w trakcie realizacji przedsięwzięcia jak i po zakończeniu budowy. Organ zauważył, że teren inwestycji znajduje się na terenie zabudowanym zabudową mieszkaniową i zagrodową, na obszarze K. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Dodatkowo na terenie inwestycji funkcjonuje już młyn zbożowy, a także prowadzone jest gospodarstwo rolne co również powoduje kumulację oddziaływania wszystkich elementów. Odnośnie nieuwzględnienia załączonej do akt dokumentacji fotograficznej Kolegium podniosło, iż została ona wykonana dla potrzeb istniejącej inwestycji, a przedmiotem niniejszej sprawy jest planowana inwestycja, a zatem nie istniejąca jeszcze na wskazanym przez inwestora terenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2016r. złożył C. K. wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy Ł. Skarżący zarzucił organom bezpodstawne uznanie, że jego działalność stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wskazał, że prowadząc działalność nie wykorzystuje żadnych maszyn, w związku z tym nie będą występować awarie. Rozładunek i załadunek złomu odbywa się ręcznie ze względu na małe ilości. Nie skupuje materiałów niebezpiecznych ani ropopochodnych. Zdaniem skarżącego organy dokonały ustaleń na podstawie zdjęć zrobionych przez J. S., a pominęły jego zdjęcia – uznając za dowody nie mające znaczenia dla sprawy. Nigdy od czasu kiedy prowadzi działalność, nie było żadnych zastrzeżeń co do skupu złomu, nie były nakładane żadne kary. Sporządzenie raportu jest kosztowne i nie stać go na taki wydatek, tym bardziej, że J. S. może podważać raport. Zarzucił organom niestaranność w sporządzaniu uzasadnienia poprzez błędne przywoływanie jego nazwiska, a także częste zmiany stanowiska organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna takich naruszeń prawa nie wykazała. Wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 27 maja 2013 r. dotyczył przedsięwzięcia polegającego na organizacji punktu do zbierania lub przeładunku odpadów tj. złomu. Organy prawidłowo ustaliły, że stosownie do § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) punkty do zbierania lub przeładunku złomu zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dla tego typu przedsięwzięć jak wynika z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. Nr 1235 ze zm), zwanej dalej ustawą, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące kryteria: 1) rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem: a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, a także istotnych rozwiązań charakteryzujących przedsięwzięcie, b) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem, c) różnorodności biologicznej, wykorzystywania zasobów naturalnych, w tym gleby, wody i powierzchni ziemi, d) emisji i występowania innych uciążliwości, e) ocenionego w oparciu o wiedzę naukową ryzyka wystąpienia poważnych awarii lub katastrof naturalnych i budowlanych, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii, w tym ryzyka związanego ze zmianą klimatu, f) przewidywanych ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów oraz ich wpływu na środowisko, w przypadkach gdy planuje się ich powstawanie, g) zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wynikającego z emisji; Przed wydaniem postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest obowiązany zasięgnąć opinii: regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz właściwych organów inspekcji sanitarnej. Pogląd o niewiążącym charakterze tych opinii jest przesądzony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Nie mniej jednak ustalając, czy istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie można pominąć faktu, że ochrona środowiska ma charakter interdyscyplinarny i wymaga wiadomości z zakresu różnych dziedzin nauki. W związku z tym ustawodawca w art. 64 ust. 1 ustawy przewidział, że postanowienie w tym zakresie wydaje się po zasięgnięciu opinii organów wskazanych w tym przepisie, które są uprawnione do opiniowania w różnym zakresie. Okoliczność, jak w rozpoznawanej sprawie, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w opinii z dnia 3.07.2013 r. nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, nie oznacza więc, iż organ nakładając obowiązek przewidziany w art. 63 ust. 1 ustawy, nie może kierować się stanowiskiem innego uprawnionego do opiniowania organu tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Obowiązek ten może być nałożony przez organ prowadzący postępowanie w razie uznania, że jest to konieczne by wydać decyzję środowiskową, w związku ze stwierdzeniem, że konkretne przedsięwzięcie, z uwagi na uwarunkowania w jakich ma powstać i funkcjonować, może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jak już podniesiono, dokonując tej oceny organ winien kierować się uwarunkowaniami określonymi w art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji i ochronie środowiska. Podkreślić jednak trzeba, że obowiązek łącznego uwzględnienia uwarunkowań wymienionych w art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji nie wymaga dla ustalenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stwierdzenia możliwości znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia we wszystkich wymienionych w tym przepisie uwarunkowaniach. Uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1 mają bowiem charakter ogólny i choć organ musi je wszystkie przeanalizować to nie oznacza, że przy każdej planowanej inwestycji one zaistnieją. Nie każde bowiem przedsięwzięcie będzie związane z wykorzystaniem np. zasobów naturalnych. Dlatego oczywistym jest, że pomimo sformułowania, że należy "uwzględnić łącznie" wskazane uwarunkowania, ich ocena ograniczy się tylko do tych, które realnie występują w danej sprawie. Analiza wniosku oraz zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym sporządzonych opinii wykazała, że informacje przedłożone przez inwestora w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz jej uzupełnieniu nie są wystarczające dla określenia faktycznego wpływu przedmiotowej inwestycji w szczególności na środowisko i zdrowie ludzi. Z załączonej do akt kopii mapy wynika, że sporny punkt do zbierania lub przeładunku złomu zlokalizowany jest na terenie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań na działce nr 500/1, stanowiącej własność J. S.. Skarżący nie przedstawił jednoznacznie konkretnego usytuowania punktu do zbierania i przeładunku złomu, jako jeden z wariantów deklarował przeniesienie działalności "za młyn" na działce nr ew. 501. Ponadto nie wiadomo w jaki sposób na działce skarżącego będzie zorganizowany dojazd do kontenerów. Odnośnie rozmiaru planowanego przedsięwzięcia skarżący podaje różniące się od siebie informacje tj. w karcie informacyjnej dołączonej do wniosku z 27.05.2013 r. wskazuje przewidywane ilości odpadów do 10t miesięcznie, w dodatkowej karcie informacyjnej złożonej w dniu 21.08.2015 r. podaje ilość złomu do 8t miesięcznie, natomiast w skardze stwierdza, że skupuje niewielkie ilości ok. 2-3t miesięcznie. Uwzględniając fakt, że na działce skarżącego, oprócz wnioskowanego przedsięwzięcia istnieje także młyn i prowadzone jest gospodarstwo rolne, nie da się wykluczyć kumulatywnego oddziaływania wszystkich wymienionych elementów. W tym kontekście jak również w kontekście podnoszonych przez organ argumentów akcentujących związek działalności polegającej na skupie złomu z uciążliwością spowodowaną głównie ich transportem, możliwością niekorzystnego wpływu na zdrowie ludzi podczas zarówno rozładunku jak i transportu złomu i innych materiałów, poprzez emisję hałasu, pyłów, spalin, jakie generuje głównie transport, ewentualny wyciek substancji ropopochodnych w trakcie realizacji jak i po zakończeniu budowy, należy uznać, że organy zasadnie podejmując rozstrzygnięcie w sprawie kierowały się opinią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wyrażoną w piśmie z dnia 4.06.2013 r. i następnie podtrzymaną w piśmie z dnia 29.06.2015 r. Sąd podziela pogląd, że dla wydania postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wystarczy stwierdzenie możliwości znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w jakimkolwiek ze wskazanych w tym przepisie aspektów i nie we wszystkich łącznie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2010 r., IV SA/Wa 1404/10, dostępny na stronie cbois.). Bez znaczenia dla oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia pozostaje kwestia dotychczasowej "bezawaryjności" przedsięwzięcia, które, jak podaje sam skarżący trwa od 7 lat. Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Sądu wydane w sprawie postanowienia odpowiadają prawu, a organy stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia przedstawiły jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 Ppsa.