II SA/Ke 916/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi S. Z., E. Z. i M. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2021 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz S. Z., E. Z. i M. Z. solidarnie kwotę [...](tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke [...] UZASADNIENIE Decyzją z dnia 30 września 2021 r., [...], po rozpatrzeniu odwołania E. Z. i M. Z., Wojewoda na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 9 sierpnia 2021 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Ł. G. pozwolenia na budowę 26 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami na działkach nr [...] i [...] w B., gmina M.. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że dnia 17 marca 2021 r. Ł. G. złożył do Starostwa Powiatowego w K. wniosek o pozwolenie na budowę ww. inwestycji, dołączając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami nr [...] i [...]. Od decyzji organu I instancji z 9 sierpnia 2021 r. udzielającej pozwolenia na budowę odwołanie wnieśli E. Z. i M. Z. podnosząc, że kategorycznie sprzeciwiają się ustaleniu dojazdu lub przejścia pieszych do drogi publicznej przez ich działkę nr [...]. W toku postępowania odwoławczego inwestor dodatkowo przedłożył pismo Burmistrza [...] i Gminy M. z 9 września 2021 r. oraz plan sytuacyjny z pokazanym dostępem do drogi publicznej – ulicy [...]. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Wojewoda przytoczył treść art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz przeanalizował złożony projekt budowlany pod kątem zgodności z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podniósł, że działki inwestora nr [...] i [...] w B. znajdują się: na terenie przeznaczonym w planie pod planowaną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN4), na terenie istniejącej zabudowy mieszanej (jednorodzinnej i zagrodowej – MM1) oraz na terenie drogi wewnętrznej (2KDW). Organ ocenił, że przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania pozostają w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu znajdującymi się w § 51 ust. 2 i 4, § 5 ust. 4, § 10, § 6 ust. 3 pkt 1, 3 i 6, § 55, 52 oraz § 40 ust. 2 pkt 19. Zaprojektowano budynki mieszkalne jednokondygnacyjne z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczone o wysokości 7, 77 m. Dla każdego budynku wysokość poziomu parteru od poziomu najniżej położonego projektowanego terenu przy zewnętrznej ścianie budynku nie przekracza 1,20 m, przyjęto dachy dwuspadowe o kącie nachylenia połaci dachowych 40o, zastosowano okna połaciowe. Zaprojektowano 2 stanowiska postojowe dla każdego budynku. Wskaźnik powierzchni zabudowy dla terenu w obszarze MN4 wynosi 17% i jest mniejszy od określonego planem miejscowym - do 20%, a w obszarze MM1 – 8% i jest mniejszy od określonego planem miejscowym - do 40%. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi 63% dla terenu w obszarze MN4, 62% dla terenu MM1, i jest większy od określonego planem nie mniej niż 60%. Budynki usytuowano w nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej planem. Kolorystyka budynków w odcieniach szarości z użyciem elementów drewnianych. Organ ustalił, że zaplanowano dojazd do działek nr [...] i [...] z drogi gminnej – ul. [...] (działka nr [...]), oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu oznaczono drogę wewnętrzną do obsługi projektowanych budynków. Wypełniając dyspozycje kolejnych punktów art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Projekt został sporządzony na kopii mapy w odpowiedniej skali. Budynki mieszkalne jednorodzinne zlokalizowane są: - ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości 4 m od granicy z działką nr [...], oznaczoną w planie miejscowym symbolem 2KDW – droga wewnętrzna, - ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości 4 m od granicy z działką nr [...], niezabudowaną. Zaprojektowane stanowiska postojowe oraz miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych odpowiadają dyspozycji § 19 oraz § 23 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Do budynków i urządzeń z nimi związanych zaplanowano dojścia o szerokości ok. 2 m i dojazdy z drogi publicznej – ul. [...] poprzez istniejące zjazdy, drogą wewnętrzną o szerokości 5 m przebiegającą przez działki nr [...] i [...]. Projekt budowlany jest kompletny, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, kopię zaświadczeń o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt został sporządzony przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane. Odnośnie zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, działki nr [...] i [...] w B. mają dostęp do drogi gminnej – ulicy [...]. Dojazd do tych działek będzie się odbywał z wykorzystaniem dwóch istniejących zjazdów, co potwierdza również złożone przez inwestora pismo Burmistrza [...] i Gminy M. z 9 września 2021 r. oraz plan sytuacyjny z pokazanym dostępem do drogi. Wprawdzie organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 9 sierpnia 2021 r. stwierdził, że działka nr [...] stanowi obsługę komunikacyjną inwestycji z drogi publicznej, jednak stwierdzenie to nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Zaistniała rozbieżność nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Skargę na decyzję Wojewody z dnia 30 września 2021 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. Z., E. Z. i M. Z. zarzucając jej naruszenie: 1. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, w którym dostęp do drogi publicznej zaprojektowano poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą współwłasność skarżących (działka nr [...]) mimo braku zgody wszystkich współwłaścicieli, co oznacza brak prawnego dostępu do drogi publicznej. Na poparcie tego zarzutu autor skargi powołał się na rozwiązanie przyjęte w projekcie zagospodarowania działki w zakresie układu komunikacyjnego – str. 20; 2. art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez brak należytej oceny projektu zagospodarowania nieruchomości pod względem zgodności z przepisami, w tym do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy); 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytej kontroli projektu budowlanego pod względem oceny, czy doszło do poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich ze szczególnym uwzględnieniem dostępu do drogi publicznej. Podnosząc tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że w przypadku dróg wewnętrznych niestanowiących wyłącznej własności gminy, lecz innych osób – a tak jest w odniesieniu do działki nr [...], korzystanie z nich jest możliwe w oparciu o czynność prawną, która zapewni trwały dostęp do drogi publicznej. Oznacza to, że organy obu instancji dokonały zatwierdzenia projektu budowlanego, w którym zaprojektowano dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą współwłasność skarżących, mimo braku ich zgody. Podkreślono w skardze, że zgodnie z projektem budowlanym dojazd do drogi publicznej (ul. Dolomitowej) ma odbywać się drogami wewnętrznymi, położonymi w całości na działkach nr [...] i [...], co czyni zbędnym korzystanie z drogi 2 KDW (tj. działki nr [...]). Skarżący wskazali również, że z jednej strony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje się stwierdzenie, że dostęp do drogi publicznej odbywał się będzie do ulicy [...], z drugiej organ zatwierdził projekt budowlany, w którym wyraźnie wskazano, że projektowany układ komunikacyjny przewiduje także dojazd do drogi wewnętrznej 2KDW (działka nr [...]). W przedstawionym kształcie projekt nie mógł zostać zatwierdzony, zaś organ dokonał błędnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, zatem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach, Sąd dopatrzył się takich naruszeń prawa przez organy obu instancji, które powodowały konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), a w szczególności art. 35 tej ustawy. Przedmiotem rozstrzygnięć organów administracji architektoniczno-budowlanej był natomiast wniosek Ł. G. o pozwolenie na budowę 26 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan., c.o., gazową, elektryczną i zewnętrzną instalacją gazową, na działkach nr [...] i [...] w B., gmina M.. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przepisy, o jakich mowa w przywołanym wyżej art. 35 ust. 1 pkt 2, zawarte są w szczególności w ustawie Prawo budowlane. W art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy wskazano, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej terenu, na którym inwestor planuje zrealizować inwestycję wymagającą pozwolenia na budowę oznacza, że działka inwestycyjna powinna bądź bezpośrednio przylegać do drogi publicznej bądź też dostęp do takiej drogi winien wynikać z tytułu prawnego inwestora do korzystania z terenu umożliwiającego połączenie z drogą publiczną. Tytuł ten może mieć źródło w zawartej przez inwestora umowie o charakterze cywilnoprawnym , bądź , w ustanowionym na jego rzecz przez sąd powszechny ograniczonym prawie rzeczowym (np. służebność drogi koniecznej). Konieczność wykazania przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości stanowiącej własność innych osób zachodzi wówczas, gdy teren inwestycji nie jest położony przy drodze publicznej, a więc takiej, która zaliczona jest do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Drogi publiczne to drogi zaliczone do kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych, których właścicielami są podmioty publicznoprawne. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gmin (art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.). Drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Jeżeli inwestycja objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę, zgodnie z przedłożonym przez inwestora projektem budowlanym, ma mieć połączenie z drogą publiczną przy wykorzystaniu drogi wewnętrznej, konieczna jest zgoda właściciela drogi wewnętrznej na korzystanie z niej w takim celu. W razie braku zgody projekt budowlany nie może zostać zatwierdzony przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie może zostać również wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, gdyż naruszałaby uzasadnione interesy właściciela drogi wewnętrznej, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Z przedłożonego przez inwestora projektu budowanego, obejmującego projekt zagospodarowania terenu, wynika, że w zakresie układu komunikacyjnego dojazd do projektowanej inwestycji ma się odbywać "od strony północnej z drogi gminnej ul. [...] (dz. nr ew. [...]) oznaczona w MPZP 2KDd oraz do drogi wewnętrznej 2KDW (dz. nr ew. [...])." (str. 20 projektu). Niesporne jest przy tym, że obie działki inwestycyjne, oznaczone nr [...] i [...], przylegają od północy bezpośrednio do drogi publicznej oznaczonej nr 2KDd, zaś od strony zachodniej do drogi 2KDW prowadzącej do drogi publicznej. Droga 2KDW ma kształt rozciągniętej litery T; jej główne, dłuższe ramię, prostopadłe do drogi publicznej 2KDd i połączone z tą drogą, stanowi działkę nr [...], zaś ramię krótsze, usytuowane równolegle do drogi publicznej, przecina działki nr [...] i [...]. W części położonej na tych dwóch ostatnich działkach, droga 2KDW ma połączenie drogowe z drogą publiczną wyłącznie poprzez działkę nr [...]. Działka nr [...], o jakiej mowa w projekcie, stanowi współwłasność skarżących S. Z. oraz M. i E. małżonków Z., co wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu z rejestru gruntów i jest okolicznością niesporną w sprawie. Z treści obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Gminy M. z dnia 30 września 2014 r., Dz.Urz.Woj.Święt. z 2014 r., poz. 3189) wynika przy tym, że drogi oznaczone w planie symbolem KDW to drogi niepubliczne o charakterze wewnętrznym. Odnosząc się do zarzutów wniesionego odwołania organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dojazd do działek inwestycyjnych będzie się odbywał z wykorzystaniem dwóch istniejących zjazdów do drogi publicznej. Zjazdy te oznaczone są na planie zagospodarowania terenu nr [...] i objęte zostały odrębnym opracowaniem. Pierwszy z nich – nr [...] to zjazd z terenu inwestycji bezpośrednio na drogę publiczną – ulicę Dolomitową, zaś drugi – nr [...] stanowi zjazd na drogę wewnętrzną 2KDW w tej jej części, która przecina działki nr [...] i [...]. Wprawdzie z planu tego wynika, że na działkach inwestycyjnych zaprojektowano drogę dojazdową, która w założeniu ma łączyć budynki położone w południowej ich części z drogą publiczną, przecinając drogę 2KDW znajdującą się na terenie inwestycji, jednak zacytowana wyżej część opisowa projektu zagospodarowania wskazuje na to, że dojazd do drogi publicznej – ul. [...] projektant przewidział przy wykorzystaniu drogi 2KDW nie tylko w tej jej części, która jest zlokalizowana na działkach inwestora nr [...] i [...], ale także w części położonej na działce nr [...] stanowiącej własność skarżących. Wobec takiej treści projektu bez znaczenia prawnego pozostają deklaracje inwestora zawarte w pisemnym oświadczeniu z 22 września 2021 r., że dojazd do jego działek "będzie się odbywał wyłącznie z wykorzystaniem istniejących dwóch zjazdów z drogi gminnej nr [...] tj. droga o nr [...]" Oświadczenie to nie jest częścią projektu budowlanego, a to właśnie projekt zostaje zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę i na tej podstawie inwestycja będzie zarówno realizowana jak i później użytkowana. W tym kontekście bez znaczenia pozostaje również złożone przez inwestora pismo podpisane z up. Burmistrza [...] i Gminy M. z 9 września 2021 r. (na które powołał się organ odwoławczy uznając zarzuty wniesionego odwołania za niezasadne) mające potwierdzać tezę, że złożony projekt nie narusza uzasadnionych interesów odwołujących się, gdyż przy dojeździe do inwestycji nie będzie wykorzystana działka nr [...]. Z pisma tego wynika tylko tyle, że działki nr [...] i [...] posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej – drogi gminnej, czyli do ulicy [...], co jest okolicznością bezsporną. Jak powiedziano już wyżej, dla rozstrzygnięcia sprawy istotnym jest bowiem sposób, w jaki projektowany dostęp działek inwestycyjnych do drogi publicznej przewidziany został w projekcie budowlanym, a konkretnie w opisowej części projektu zagospodarowania terenu, a skoro mowa w nim o dostępie "do drogi wewnętrznej 2KDW (dz. nr ew. [...])", to takie sformułowanie winno wzbudzić w organach obu instancji co najmniej wątpliwości w zakresie tego, czy projekt budowlany w tej części nie narusza uzasadnionych interesów właścicieli działki nr [...], którzy nie wyrazili zgody na wykorzystanie ich nieruchomości w celach dojazdowych dla projektowanej inwestycji. Jeśliby nawet przyjąć, że celem inwestora nie było włączenie działki skarżących do obsługi komunikacyjnej projektowanego przedsięwzięcia, a opis zawarty w projekcie wynikał z niezrozumienia tych intencji i braku wiedzy projektanta o niepublicznym charakterze drogi wewnętrznej 2KDW, przewidzianej na działce nr [...], to i tak projekt w tej części podlegał poprawieniu, do czego organ winien wezwać inwestora w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W projekcie budowlanym podlegającym zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą się bowiem znaleźć zapisy, które rodzą uzasadnione wątpliwości co do zgodności przyjętych rozwiązań projektowych z przepisami, a konkretnie z art. 5 ust.1 pkt 9 tej ustawy. Z tych przyczyn zasadnie w skardze zarzucono naruszenie wskazanych wyżej przepisów ustawy Prawo budowlane, w szczególności art. 35 ust. 1 pkt w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 3, a także uchybienie przez organy zasadom gromadzenia i oceny dowodów, wyrażonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponieważ naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II oparte zostało na art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony przez skarżących wpis od skargi w kwocie [...]zł, opłata [...] zł od dwóch dokumentów stwierdzających udzielenie pełnomocnictw dla radcy prawnego oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Kwotę wynagrodzenia Sąd zasądził na rzecz skarżących solidarnie (a nie na rzecz każdego z nich, jak wnioskowano w skardze), gdyż ich uprawnienia związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne, jako że wynikają ze współwłasności (art. 202 § 2 p.p.s.a.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji uwzględni stanowisko prawne zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności organ wezwie inwestora w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane do dostosowania projektu budowlanego do obowiązujących przepisów w taki sposób, aby poszanowane zostały uzasadnione interesy współwłaścicieli działki nr [...].