II SA/Ke 917/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015r. sprawy ze skargi A.K.-C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...], po rozpoznaniu odwołania A. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z [...] odmawiającej przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podało, że organ I instancji powołując się na ustawę o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. 2015.163 ze zm.), dalej ustawa o pomocy społecznej oraz uchwałę nr LII/934/2013 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 7 listopada 2013 r. w sprawie przyznania i odpłatności za usługi świadczone w ramach ustawy o pomocy społecznej, dalej uchwała z 7 listopada 2013 r. uznał, że pomoc w formie usług opiekuńczych dla męża wnioskodawczyni nie przysługuje, ponieważ przekraczają oni kryterium dochodowe wynoszące 350% kwoty określonej w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji SKO uznało ją za prawidłową. Organ II instancji zauważył, że powołana przez organ I instancji uchwała z 7 listopada 2013 r. została wydana na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. W myśl § 9 ust. 1 tej uchwały, osobom, których dochód przekracza 350% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc w formie usług opiekuńczych nie przysługuje. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł. Ponieważ z akt sprawy wynika, że A. K. uzyskuje dochody w wysokości 1919,87 zł, a K.C. 1948,16 zł, to łączny dochód tej rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 1933,97 zł miesięcznie. Ponieważ kwota ta przekracza kryterium dochodowe ustalone na podstawie wskazanych wyżej przepisów na kwotę 1596 zł, pomoc w formie usług opiekuńczych dla męża wnioskodawczynie nie przysługuje. W ocenie Kolegium w sprawie nie występuje też sytuacja szczególna, która uzasadniałaby zastosowanie przez organ przepisu § 9 ust. 2 uchwały z 7 listopada 2013 r. i przyznanie usług opiekuńczych mimo przekraczania 350% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawo o pomocy społecznej. A. K. i K.C. zamieszkują bowiem wspólnie w mieszkaniu komunalnym. Mieszkanie jest czyste i zadbane, a pomaga im w miarę możliwości syn. Natomiast analiza wydatków ponoszonych przez wnioskodawczynię i jej męża w zestawieniu z ich dochodami wskazuje, że wydatki te nie są na tyle wysokie, aby uniemożliwiały finansowanie usług opiekuńczych we własny zakresie, tym bardziej, że kwota 14,00 zł za godzinę usługi nie jest kwotą, której strona nie mogłaby ponieść bez uszczerbku dla utrzymania siebie i męża. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję A. K. zarzuciła naruszenie przepisów proceduralnych i merytorycznych poprzez wykluczenie strony z udziału w postępowaniu, naruszenie zasad równości stron, co podważa zasadę zaufania do organów administracji, przewlekłość postępowania, które na skutek upływu czasu staje się bezprzedmiotowe oraz wykluczenie niepełnosprawnej osoby ze społeczeństwa na skutek nie udzielenia koniecznej pomocy. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zwróciła się o pomoc w formie dodatkowej opieki nad chorym oraz specjalistycznych usług opiekuńczych – rehabilitacji ruchowej w warunkach domowych, ale organ orzekł o odmowie przyznania pomocy w części dotyczącej rehabilitacji pomijając wniosek o przyznanie opieki nad chorym, choć w uzasadnieniu podał koszt takich usług, tj. 14 zł za godzinę. Decyzja zawierała w sentencji odmowę usług opiekuńczych w formie rehabilitacji, za które pełna odpłatność wynosi 28 zł za godzinę. Takie uzasadnienie pozostaje w sprzeczności z przedmiotem orzeczenia, co dowodzi, że organ nie odróżnia dwóch rodzajów usług opiekuńczych i nie wie w jakim zakresie orzekł. Skarżąca podniosła też, że pozostająca do dyspozycji rodziny kwota 843,77 zł na osobę została mylnie ustalona. Skarżąca wniosła o ocenę zgodności z prawem izolowania strony od pism przewodnich zawierających odpowiedź na podnoszone zarzuty. Skarżąca powołała się też na ciężką chorobę i niepełnosprawność jej męża, który potrzebował pilnie pomocy, której skarżąca sama nie mogła sprostać, zwłaszcza w okresie po wyjściu męża ze szpitala po leczeniu operacyjnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. skarżąca wyjaśniła dodatkowo, że nie otrzymała żadnej decyzji dotyczącej specjalistycznych usług opiekuńczych. Konieczność korzystania z usług opiekuńczych wynikła z faktu, że sama jest osobą starszą, a stan jej męża uniemożliwia pozostawienie go samego w domu. Podniosła też, że koszt usług rehabilitacyjnych świadczonych przez inne podmioty niż MOPR jest dużo wyższy, niż 28 zł za godzinę. Wyjaśniła też, że chodziło jej i chodzi przede wszystkim o pomoc logistyczną, gdyż była gotowa ponosić koszty wnioskowanych usług opiekuńczych w pełni, byleby w ogóle jakąś pomoc w opiece przy mężu uzyskać. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone naruszenie dotyczyło przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, a polegało na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony, a w konsekwencji zaniechaniu zebrania pełnego materiału dowodowego. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. Art. 50 ust. 1- 4 tej ustawy stanowi, że: 1. Osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. 2. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. 3. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. 4. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. W art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej znalazła się delegacja upoważniająca radę gminy do określenia w drodze uchwały, szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania. Wykonując tę ustawową delegację Rada Miasta Kielce podjęła w dniu 7 listopada 2013 r. uchwałę nr LII/934/2013 w sprawie przyznania i odpłatności za usługi świadczone w ramach ustawy o pomocy społecznej. W § 2 tej uchwały przewidziano, że do usług realizowanych przez MOPR w ramach zadań własnych gminy należeć będą między innymi usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze w formie pielęgnacji jako wspierania procesu leczenia, rehabilitacji fizycznej i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu. W § 9 uchwały jako zasadę przyjęto, że osobom, których dochód przekracza 350% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc w formie usług opiekuńczych nie przysługuje. W szczególnie uzasadnionych sytuacjach jednak, usługi opiekuńcze mogą zostać przyznane mimo, że dochód przekracza 350% kryterium określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast osoby znajdujące się w szczególnie trudnej sytuacji mogą zostać całkowicie lub częściowo zwolnione z ponoszenia opłat z tytułu świadczonych na ich rzecz usług zwłaszcza ze względu na udokumentowanie faktu, że kwota dochodu pozostająca do dyspozycji po poniesieniu niezbędnych opłat i wydatków nie pozwalałaby na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych i jest niższa od kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (§ 10 cytowanej uchwały). Jak wynika z wniosku datowanego na 16 marca 2015 r., A. K. , w związku z chorobą męża uniemożliwiającą samodzielną egzystencję zwróciła się do MOPR o pomoc w formie: - dodatkowej opieki, - rehabilitacji w warunkach domowych, na którą posiadała skierowanie ze szpitala. Wnioskodawczyni nie domagała się w tym wniosku przyznania tej pomocy nieodpłatnie. Następnie w dniu 26 marca 2015 r. skarżąca, w nawiązaniu do wniosku z dnia 16 marca 2015 r. poprosiła o udzielenie pomocy w formie usług opiekuńczych (bezpieczeństwo) przy odpłatności 50%. Po rozpatrzeniu tych dwóch wniosków organ I instancji wydał w dniu [...] dwie decyzje. Jedną z nich oznaczoną znakiem [...] odmówił przyznania pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych, tj. rehabilitacji ruchowej i fizykoterapii, a drugą znak: [...] odmówił przyznania pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych. W uzasadnieniach obu tych decyzji powołano się na identyczne okoliczności, tj. przekroczenie przez rodzinę wnioskodawczyni 350% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz brak podstaw do uznania sytuacji skarżącej za szczególnie uzasadnioną w rozumieniu przepisów uchwały z 7 listopada 2013 r. i przez to pozwalającą na przyznanie usług opiekuńczych mimo przekroczenia kryterium dochodowego. W odwołaniu z dnia 8 maja 2015 r. A. K. wskazała, że zaskarża decyzję z dnia [...], znak [...]. W uzasadnieniu tego odwołania podniosła jednak między innymi, że "organ I instancji podjął decyzję bez ustalenia stanu chorego po wyjściu ze szpitala po operacji, nie zapoznał się z orzeczeniem o niepełnosprawności co świadczy o całkowitej ignorancji chorego, jego potrzeb rehabilitacyjnych czy zabezpieczenia opieki". Mimo takich zarzutów wyraźnie odnoszących się do obu decyzji wydanych przez organ I instancji w dniu [...] w załatwieniu obu wniosków strony, zarówno SKO, jak i MOPR uznały, że przedmiotem odwołania jest tylko decyzja odmawiająca przyznania pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych. W konsekwencji zaskarżona do WSA w Kielcach decyzja SKO z dnia [...] dotyczyła wyłącznie tej kwestii. Zasadnie więc skarżąca zarzuciła, że nie orzeczono o całości jej wniosku, choć odmiennie niż to miało miejsce w rzeczywistości uznała w skardze, że organ II instancji orzekł o odmowie przyznania pomocy społecznej w części dotyczącej rehabilitacji (co należy odczytywać jako rozstrzygnięcie o specjalistycznych usługach opiekuńczych), pomijając wniosek o przyznanie opieki nad chorym (co dotyczy usług opiekuńczych). Obowiązkiem organu I instancji wynikającym z treści art. 133 kpa, a także z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 i 9 kpa, było przedstawienie organowi odwoławczemu pisma strony również jako odwołania od decyzji dotyczącej odmowy przyznania pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych, tj. rehabilitacji ruchowej i fizykoterapii. Organ II instancji dysponując odwołaniem strony, a także aktami sprawy, powinien był natomiast rozpoznać również odwołanie strony od decyzji odmawiającej przyznania pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych, a ewentualnie w razie powzięcia wątpliwości co do zakresu złożonego odwołania – wezwać odwołującą się w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 140 kpa do sprecyzowania jej odwołania informując ją wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy miał przy tym wynikający z art. 9 zd. 2 kpa obowiązek czuwania nad tym, aby strona postępowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek co do konsekwencji ewentualnego zaniechania złożenia odwołania również od decyzji odmawiającej przyznania pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych, tj. rehabilitacji ruchowej i fizykoterapii. Organy obu instancji dopuściły się również naruszenia przepisów postępowania polegającego na braku dokonania wystarczających ustaleń co do zaistnienia w sprawie szczególnych okoliczności pozwalających na przyznanie usług opiekuńczych mimo przekroczenia kryterium dochodowego, przy czym brak tych ustaleń wynikł z wadliwej wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego. Jako jedyny powód nie skorzystania ze szczególnej regulacji zawartej w § 9 ust. 2 uchwały z 7 listopada 2013 r., pozwalającej na przyznanie usług opiekuńczych mimo przekroczenia kryterium dochodowego, organy obu instancji wskazały okoliczności, które dotyczyły sytuacji majątkowej rodziny skarżącej, tj. jej dochodów i wydatków zestawionych z kosztami usług opiekuńczych, jakich się domagali. W konkluzji organy uznały, że rodzinę skarżącej stać na sfinansowanie wnioskowanych usług opiekuńczych z własnych środków. Odnosząc się do takiej argumentacji należy najpierw zauważyć, że koszt tych usług przyjęty do powyższego wyliczenia został przez organy administracji wadliwie ustalony. Oparty został bowiem na cenie 1 godziny usług opiekuńczych (a także usług rehabilitacyjnych) dostępnych w ramach pomocy społecznej świadczonej przez MOPR. Tymczasem koszt takich samych usług dostępnych na wolnym rynku jest inny, najczęściej wyraźnie wyższy niż podane stawki 14 i 28 zł za godzinę. Skoro więc skarżącej odmówiono przyznania wnioskowanej usługi opiekuńczej, z argumentacją sprowadzającą się do twierdzenia, że usługi w takich cenach może pokryć we własnym zakresie, to w celu rzetelnej oceny tej okoliczności konieczne było wyliczenie kosztów tych usług według cen wolnorynkowych. Brak takich ustaleń i wyliczeń świadczy o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim jednak argumentacja organów mająca uzasadniać odmowę uznania sytuacji skarżącej i jej męża za szczególnie uzasadnioną w rozumieniu § 9 ust. 2 uchwały z dnia 7 listopada 2013 r., jest zdaniem Sądu sprzeczna z treścią przepisów, na które organy się powołały. Skoro bowiem ostatnio przywołany przepis przewiduje możliwość odstąpienia od kryterium dochodowego, to szczególnie uzasadnione sytuacje, w których to odstąpienie może nastąpić nie mogą sprowadzać się do sytuacji ekonomicznej strony. Odzwierciedleniem tej sytuacji ekonomicznej jest bowiem w istocie poziom dochodów strony, który bezpośrednio rzutuje na ocenę, czy przekracza ona przyjęte kryterium dochodowe, czy też nie. Skoro więc kryterium ekonomiczne mieści się w kryterium dochodowym, którego przekroczenie aktualizuje potrzebę oceny uprawnienia do usług opiekuńczych na podstawie szczególnego przepisu § 9 ust. 2 uchwały z 7 listopada 2013 r., to nie może być uznane za jedyną szczególnie uzasadnioną okoliczność, pozwalającą przyznać pomoc społeczną w formie usług opiekuńczych mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Oznacza to zarazem, że zaistnienie szczególnie uzasadnionej sytuacji, o jakiej mowa w § 9 ust. 2 uchwały z 7 listopada 2013 r., może wynikać z innych okoliczności, niż sytuacja ekonomiczna strony. Do okoliczności takich mogą w szczególności być zaliczone te, na które powoływała się skarżąca w toku postępowania, a więc stan zdrowie i wiek osoby, na której rzecz usługi opiekuńcze mają być świadczone oraz osoby, która pozostaje z tą osobą we wspólnym gospodarstwie domowym i sprawuje bezpośrednią opiekę. Wskazane okoliczności nie zostały w ogóle ustalone, ani wzięte pod uwagę przez organy obu instancji, co świadczy o naruszeniu przepisów postępowania – art. 7 i 77 § 1 kpa - mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, biorąc pod uwagę wszystkie powyższe uwagi oceni, czy wnioskowana w niniejszej sprawie pomoc w formie usług opiekuńczych, o jakich mowa w art. 50 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej może być przyznana na podstawie szczególnej regulacji przewidzianej w § 9 ust. 2 uchwały Rady Miasta Kielce z dnia 7 listopada 2013 r. W związku natomiast z niedostrzeżeniem przez organ II, a także przez organ I instancji, że w piśmie z dnia 8 maja 2015 r. A. K. zawarła nie tylko zarzuty dotyczące decyzji MOPR z dnia [...], znak [...] dotyczącej odmowy przyznania pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych, ale również zarzuty odnoszące się do decyzji MOPR z dnia [...]., znak [...] dotyczącej odmowy przyznania pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych, ostatnio wymieniony organ stosując art. 133 kpa przedstawi to pismo organowi II instancji również jako odwołanie od decyzji odmawiającej przyznania pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych, tj. rehabilitacji ruchowej i fizykoterapii, pozostawiając temu organowi ewentualną weryfikację w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 140 kpa rzeczywistego zamiaru skarżącej co do zaskarżenia jednej, bądź obu decyzji wydanych w dniu [...] przez MOPR.