II SA/Ke 918/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uchylił pkt 1 decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] w sprawie nakazu wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w pozostałej części utrzymując tę decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [....] organ I instancji nakazał P. wykonanie – w terminie do dnia 31 grudnia 2015r. – następujących obowiązków: 1. zapewnić przejezdność dróg leśnych 1 i 2 stanowiących dojazdy pożarowe przez wykonanie odstępu między koronami drzew o szerokości co najmniej 6 m, zachowaną do wysokości 4 m od nawierzchni jezdni - na podstawie § 39 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. 2010 nr 109 poz. 719), 2. usunąć i zabronić składowania, pozostawiania, gałęzi, nieokrzesanych drzew oraz innych odpadów poeksploatacyjnych w odległości mniejszej niż 30 m do drogi publicznej [...] - na podstawie § 39 ust. 1 ww. rozporządzenia, 3. umieścić zawór hydrantowy na wysokości 1,35 m ± 0,1 m od poziomu podłogi na parterze budynku P. - na podstawie § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia, 4. powierzyć wykonywanie czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej osobie posiadającej odpowiednie kwalifikacje - na podstawie art. 4 ust. 2, 2a, 2b ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009r. nr 178, poz. 1380 ze zm.). Odwołanie od ww. decyzji wniósł P., wskazując: - w odniesieniu do pkt 1, że drogi pożarowe zostały wyznaczone przed kilkudziesięciu laty i nie dotyczy ich zapis § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz.U. 2006 nr 58 poz. 405) – wobec czego na drogach tych należy zapewniać przejezdność bez konieczności utrzymania parametrów dróg "budowanych lub przebudowywanych", - w odniesieniu do pkt 2, że obowiązek usunięcia pozostawionych gałęzi, nieokrzesanych drzew oraz odpadów poeksploatacyjnych nie istnieje w lasach należących do 3 kategorii zagrożenia pożarowego – do której należy P.- w odniesieniu do pkt 3, że w czasie odbioru budynku w 1999r. dokonano odbioru budynku P. i nie stwierdzono w tym czasie naruszenia przepisów przeciwpożarowych oraz nie dokonywano zmian mających wpływ na wysokość umieszczenia hydrantu. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, wydając opisane na wstępie rozstrzygnięcie, uwzględnił jedynie pierwszy z podniesionych w odwołaniu zarzutów. Jakkolwiek bowiem na drodze leśnej P. nr 1 i 2, wykorzystywanej jako dojazd pożarowy, nie zapewniono odstępu pomiędzy koronami drzew o szerokości co najmniej 6 m, zachowanego do wysokości 4 m od nawierzchni jezdni, to z uwagi na wykonanie tych dróg przed wejściem w życie ww. rozporządzenia z dnia 22 marca 2006r. stan istniejący należało uznać za zgodny z przepisami. Co się zaś tyczy pozostałych obowiązków nałożonych na stronę kwestionowaną decyzją, nie stwierdzono jakichkolwiek nieprawidłowości, szczegółowo omawiając powołane w tym zakresie przez organ I instancji podstawy prawne, na podstawie których wydano pkt 2-4 tego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu odwoławczego z dnia [...]., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...]., wniósł P., zarzucając Komendantowi Wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej obrazę prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie tj. § 39 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r. oraz § 10 ust 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 22 marca 2006r. W uzasadnieniu wskazano, że przepis § 39 ust. 1 ww. rozporządzenia nie ma zastosowania do kompleksów leśnych P., który działa w oparciu o ustawę o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004r. i ustawę z dnia 28 września 1991r. o lasach. Na podstawie ustawy o lasach zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006r w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia pożarowego lasów, z którego wynika, że zabezpieczenie to obejmuje kompleksy leśne powyżej 10.000 ha i zaliczone do I lub II kategorii zagrożenia pożarowego (§ 9 ust 2 tego rozporządzenia). Tymczasem powierzchnia P., zaliczonego do III kategorii zagrożenia pożarowego, wynosi 7.652 ha. W konsekwencji brak jest po stronie skarżącego obowiązku tworzenia pasa pożarowego typu A, wymaganego przez § 10 ust 1 pkt 1 tego rozporządzenia. Końcowo wyjaśniono, że część pasa przydrożnego znajduje się w strefie ochrony ścisłej gdzie nie ma możliwości jakichkolwiek prac, a przeprowadzenie byłoby tylko możliwe w przypadku zdjęcia tej ochrony przez Ministra Środowiska. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o: - zmianę zaskarżonej decyzji "poprzez zdjęcie obowiązku wykonania prac wynikających z pkt 2 decyzji WZ 559.5.201, - ewentualnie – o uchylenie decyzji obu organów w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, - zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja organu odwoławczego odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Na wstępie zauważyć trzeba, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej , utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] w części dotyczącej zawartych w pkt 3-4 nakazów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Na taki zakres zaskarżenia wskazuje bowiem treść skargi P., który – co jest oczywiste – nie kwestionuje korzystnego dlań rozstrzygnięcia organu odwoławczego, uchylającego pkt 1 decyzji z dnia 24 czerwca 2015r. dotyczącego obowiązku zapewnienia przejezdności dróg leśnych 1 i 2 stanowiących dojazdy pożarowe – poprzez wykonania określonego odstępu między koronami drzew. Przechodząc do kontroli legalności poszczególnych pozycji decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej, utrzymanych w mocy zaskarżoną decyzją organu odwoławczego należy wskazać, co następuje: Ad. 2 Podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych w dniach 27 – 29 kwietnia 2015r. organ I instancji ustalił, że w odległości mniejszej niż 30 m od drogi publicznej [...] pozostawiono gałęzie, nieokrzesane drzewa i inne odpady poeksploatacyjne (okoliczność niesporna). Jak wynika z § 39 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. 2010 nr 109 poz. 719) pozostawianie w szczególności gałęzi, chrustu, nieokrzesanych ściętych drzew i odpadów poeksploatacyjnych jest zabronione w odległości mniejszej niż 30 m od toru kolejowego lub drogi publicznej, z wyjątkiem drogi o nawierzchni nieutwardzonej. Z kolei zgodnie z powołanym przez skarżącą § 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz.U. 2006 nr 58 poz. 405), zabezpieczeniu przeciwpożarowemu lasów położonych przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasów służą pasy przeciwpożarowe (ust. 1), przy czym zwarte obszary leśne o powierzchni powyżej 10.000 ha zaliczone do I lub II kategorii zagrożenia pożarowego można rozdzielać pasami przeciwpożarowymi, tworzącymi miejsca do prowadzenia działań ratowniczych (ust. 2). Jak wynika z treści regulacji § 10 ust. 1 tego ostatniego rozporządzenia wyróżnia się cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych wykonywanych następującymi sposobami, w tym pas przeciwpożarowy typu A - oddzielający las od dróg publicznych, dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi do zakładu przemysłowego lub magazynowego, obiektów magazynowych i użyteczności publicznej pas gruntu o szerokości 30 m, przyległy do granicy pasa drogowego albo obiektu, pozbawiony martwych drzew, leżących gałęzi i nieokrzesanych ściętych lub powalonych drzew (pkt 1). Zestawiając treść cyt. regulacji obydwóch ww. rozporządzeń stwierdzić trzeba, że różnią się od siebie: - po pierwsze, § 39 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r. posługuje się pojęciem "zabronione", podczas gdy § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006r. stanowi o "pozbawieniu" - po drugie, powołane przepisy różnią się zakresem stosowania – § 39 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r. dotyczy pasów przeciwpożarowych przy torach kolejowych lub drodze publicznej, natomiast 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006r. odnosi się do pasa przeciwpożarowego, oddzielającego las od dróg publicznych, dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi do zakładu przemysłowego lub magazynowego, obiektów magazynowych i użyteczności publicznej, - po trzecie § 39 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r. dotyczy w szczególności gałęzi, chrustu, nieokrzesanych ściętych drzew i odpadów poeksploatacyjnych, podczas gdy § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006r. odnosi się wyłącznie do martwych drzew, leżących gałęzi i nieokrzesanych ściętych lub powalonych drzew. Czym innym są zatem wymogi w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów określone rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, a czym innym regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia pożarowego lasów. W rozpoznawanej sprawie nałożono na P.– na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r. – obowiązek usunięcia i zabronienia składowania, pozostawiania, gałęzi, nieokrzesanych drzew oraz innych odpadów poeksploatacyjnych w odległości mniejszej niż 30 m do drogi publicznej [...]. W konsekwencji nie sposób podzielić argumentacji strony skarżącej o braku podstaw do tworzenia pasa przeciwpożarowego typu A w rozumieniu § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006r. z uwagi na brak wymaganej przez § 9 ust. 2 rozporządzenia powierzchni (P. ma jedynie 7.652 ha). Przepisy tego ostatniego rozporządzenia nie zostały bowiem powołane w podstawie prawnej wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Co więcej, jakkolwiek § 38 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r. stanowi, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania m. in. w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005r. nr 45, poz. 435 ze zm.), określają m. in. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (ust. 2), to odesłanie do tej szczegółowej regulacji nie dotyczy lasów zaliczonych (tak jak P.) do III kategorii zagrożenia pożarowego (ust. 3 pkt 1). Natomiast obowiązki określone w § 39 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r. mają charakter bardziej uniwersalny, gdyż znajdują zastosowanie do wszystkich kompleksów leśnych bez względu na ich kategorię zagrożenia pożarowego. Ad. 3 W przepisie § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r. (zawartym w Rozdziale: "Instalacja wodociągowa przeciwpożarowa") wśród rodzajów punktów poboru wody do celów przeciwpożarowych w budynkach wymieniono zawór hydrantowy, zwany dalej "zaworem 52", bez wyposażenia w wąż pożarniczy (pkt 3). Z kolei w § 20 tego rozporządzenia wskazano, że zawory 52 powinny być umieszczane przy drogach komunikacji ogólnej, w szczególności przy wejściach do budynku (pkt 1), przy czym zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia zawór 52 (hydrantowy) musi być umieszczony na wysokości na wysokości 1,35 m ± 0,1 m od poziomu podłogi. Tymczasem, jak szczegółowo ustalono podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych, zawór hydrantowy od strony głównego wejścia do budynku P. umieszczony został na wysokości 1,6 m od poziomu podłogi (okoliczność niesporna). W konsekwencji, kierując się dyspozycją § 21 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r., prawidłowo nakazano stronie skarżącej umieszczenie zaworu hydrantowego na wysokości 1,35 m ± 0,1 m od poziomu podłogi na parterze ww. budynku, uzasadniając to koniecznością podniesienia bezpieczeństwa pożarowego w tym obiekcie oraz bezpieczeństwa przebywających tam osób – co pozwoli na sprawne i skuteczne podjęcie akcji ratowniczo-gaśniczej przez personel w momencie powstania pożaru. Ad. 4 Podczas przeprowadzonych czynności kontrolno- rozpoznawczych stwierdzono ponadto, że uprawnienia do wykonywania czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej przez osobę realizującą sprawy ochrony przeciwpożarowej w P. wygasły z dniem 25 listopada 2014r. Tymczasem jak wynika z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24.08.1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009r. nr 178, poz. 1380 ze zm.), czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej mogą wykonywać jedynie osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje. W następstwie powyższych ustaleń prawidłowo nakazano stronie skarżącej powierzenie wykonywania czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej osobie posiadającej odpowiednie kwalifikacje, podkreślając że wpłynie to na podwyższenie stanu bezpieczeństwa w zakładzie pracy, a jednocześnie wprowadzi właściwy nadzór nad przestrzeganiem przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Organ prawidłowo przy tym pouczył stronę, że powyższe czynności mogą wykonywać inżynierowie lub technicy pożarnictwa oraz osoby z wykształceniem wyższym lub średnim i odbytym kursem w tym względzie w Państwowej Straży Pożarnej (okoliczność niesporna). Mając na uwadze, że organ odwoławczy prawidłowo dokonał subsumpcji elementów opisanego powyżej stanu faktycznego (niekwestionowanego przez stronę) do ustalonych w szczegółowych przepisach wymogów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, brak jest podstaw by przyjąć, że proces decyzyjny stosowania tych regulacji przebiegł nieprawidłowo i zarazem, aby wieńcząca go zaskarżona decyzja w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej była wadliwa. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.