II SA/Ke 92/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. M. i W. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. M. i W. M. kwotę 500 (pięć set) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. M. i W. M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Decyzją tą, podjętą na podstawie art. 48, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ I instancji nakazał A. M. i W. M. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 4,07m x 11,5m na terenie działki w K. przy ul. P. 85, oznaczonej numerem geodezyjnym [...] oraz uprzątnięcie i uporządkowanie terenu po zakończeniu robót rozbiórkowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że ponieważ inwestycja realizowana była przez A. M. i W. M. bez wymaganego pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku ponownie prowadzonego postępowania, postanowieniem z dnia [...], podjętym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. wstrzymał roboty budowlane realizowane przy budowie budynku gospodarczego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w K., przy ul. P. 85 (z zastrzeżeniem, że teren budowy należy zabezpieczyć przed dostępem osób poprzez wygrodzenie oraz umieścić tablice informacyjnych o zakazie wstępu), nakładając jednocześnie na zobowiązanych obowiązek przedłożenia w terminie do 30 września 2007 r. : - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3, tj.: 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzonego przez tę izbę z określonym w nim terminem ważności, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ inwestorzy nie przedłożyli w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] decyzję nakazującą im dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 4,07m x 11,5m na terenie działki w K. przy ul. P. 85, oznaczonej numerem geodezyjnym [...] oraz uprzątnięcie i uporządkowanie terenu po zakończeniu robót rozbiórkowych. Organ odwoławczy uznał, iż brak jest podstaw do uchylenia tej decyzji, gdyż przeprowadzone postępowanie wykazało, że A. M. i W. M. nie posiadając wymaganego pozwolenia na budowę, jak również nie dokonując zgłoszenia budowy w Starostwie Powiatowym, realizują budowę budynku gospodarczego o wymiarach 4,07m x 11,5m i do dnia oględzin - 28 września 2006 r. wykonane zostały betonowe fundamenty, ściany zewnętrzne z pustaków "Siporex" oraz jednospadowy drewniany dach kryty papą ze spadkiem na własna działkę; budynek nie miał tynków, stolarki okiennej i drzwiowej. Zasadne zatem było wstrzymanie robót budowlanych i nałożenie obowiązków wskazanych w decyzji, których inwestorzy nie wykonali. Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, na podstawie którego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skoro więc inwestorzy nie wykonali obowiązków wynikających z postanowienia organu I instancji z dnia [...], zasadnie organ I instancji korzystając z przepisu art. 48 ust. 1 i 4 nakazał im rozbiórkę przedmiotowego budynku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli A. M. i W. M. , domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego i decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie art. 48 ust. 2, 3 i 4, art. 29 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez "niewłaściwe zastosowanie art. 48 i przyjęcie, że skarżący dopuścili się samowoli budowlanej oraz pominięcie w toku postępowania dyspozycji art. 29 § 1 pkt 2", a także naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 77 78 kpa, poprzez "niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w sposób nie budzący wątpliwości oraz błąd w ustaleniach faktycznych i prawnych". Zdaniem skarżących na wykonanie przedmiotowego budynku nie było konieczne uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz dokonanie zgłoszenia, nie zachodziła więc konieczność zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt budowlany jest wybudowany obok uprzednio istniejących drewnianych, starych budynków gospodarczych (stodoła i szopa), które zostały rozebrane ze względu na bardzo zły stan techniczny i nie nadawały się do użytku, zachodziła konieczność wybudowania nowego obiektu murowanego, niezbędnego w prawidłowym funkcjonowaniu gospodarstwa. Nieuwzględnienie tego słusznego interesu strony stanowi naruszenie art. 7 kpa. Ponadto skarżący zarzucili, że organ nie przyjął ich "dokumentacji zgłoszenia budowy z dniu 10.09.2006r". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Ponadto wskazał, iż nie kwestionując konieczności budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, jak również niezbędności przetrzymywania opału na zimę organ zobowiązany jest do przestrzegania i stosowania prawa budowlanego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, takich jak parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35m-, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80m , a ponieważ przedmiotowy budynek gospodarczy ma powierzchnię zabudowy 46,80m- na jego wybudowanie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek przyczyny jej uwzględnienia nie są tożsame z przedstawionymi w jej uzasadnieniu. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji rozstrzygał w granicach sprawy, jednak nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną dokonał kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Nie można podzielić zarzutu skarżących naruszenia przez organy orzekające przepisów art. 48 ust. 2, 3 i 4 i art. 29 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego i uznać, że na wykonanie przedmiotowego budynku gospodarczego konieczne było jedynie dokonanie zgłoszenia. Organy nadzoru budowlanego słusznie przyjęły bowiem, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl przepisu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30, które w sprawie niniejszej jednak nie mają zastosowania. Bezspornym jest, że budynek gospodarczy zrealizowany na terenie działki w K. przy ul. P. 85 przez inwestorów ma wymiary 4,07m x 11,5m, czyli powierzchnia jego zabudowy wynosi 46,80m-. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, takich jak parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35m-, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80m. Ponieważ przedmiotowy budynek gospodarczy ma powierzchnię zabudowy większą - 46,80m- na jego wybudowanie wymagane było zatem uzyskanie pozwolenia na budowę. Tymczasem bezspornym w sprawie jest fakt, że skarżący takiego pozwolenia na budowę nie posiadają, a to oznacza, że nawet "słuszny interes" inwestorów związany z potrzebą istnienia takiego obiektu na działce, wybudowanie go obok starego, zniszczonego obiektu o podobnym charakterze nie może przesądzać o zasadności skargi. Organy nadzoru budowlanego wszczęły postępowanie w celu zalegalizowania obiektu budowlanego i w tym celu nałożyły postanowieniem z dnia [...] wykonanie określonych obowiązków. Bezspornym jest, że skarżący ich nie spełnili, stąd organ nadzoru był zobligowany, obowiązującym w dniu wydania decyzji przepisem art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego do zastosowania ust. 1 tego przepisu, tj. nakazania w drodze decyzji rozbiórki obiektu budowlanego, wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Ustawodawca uzależnił bowiem zalegalizowanie samowoli budowlanej dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy od dysponowania decyzją o warunkach zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego. Dzień wszczęcia postępowania, to dzień podjęcia przez właściwy organ działań zmierzających do zastosowania sankcji z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, a ściślej dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania rozbiórkowego. W tym miejscu podnieść jednak należy, że po dniu wydania zaskarżonej decyzji Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170 poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88 poz. 587, Nr 99 poz. 665 i Nr 127 poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego wynika, że warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny (o tym jaki obiekt, pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować) i sama przez się nie kształtuje praw, ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Trybunał Konstytucyjny podniósł także, że jakkolwiek cechą wspólną sprawców samowoli budowlanej jest dopuszczenie się złamania obowiązującego prawa, to jednak ich sytuacja w postępowaniu legalizacyjnym nie może zależeć od czynnika, na który nie maja oni wpływu (tj. uchwalenia na danym terenie planu miejscowego), a taki jest skutek przyjętej regulacji, uzależniającej w istocie możliwość legalizacji samowoli budowlanej na terenie nieobjętym planem miejscowym od daty uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skoro zaświadczenie wójta (burmistrza) o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego (bo nie istnieje prawny wymóg uzyskania takiego zaświadczenia wcześniej), to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania. Stwierdzenie niekonstytucyjności omawianego przepisu w wyroku Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że przepis ten, mimo że nadal pozostaje w obrocie prawnym jest niezgodny z Konstytucją od samego początku, czyli od daty jego wydania. Jako taki nie może stanowić podstawy prawnej aktu administracyjnego ani czynności organu z zakresu administracji publicznej. Konsekwencją wydania powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, orzekającego o niezgodności z Konstytucją przepisów, które były podstawą materialnoprawną wydanego z dniu [...] postanowienia o nałożeniu obowiązków, a następnie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wobec niewykonanie tych obowiązków jest uznanie przez Sąd, że występuje przesłanka do wznowienia postępowania (art. 145a kpa). Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi bowiem, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sadu, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia, na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na mocy art. 152 cyt. ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 i art. 205 ust. 1 ustawy.