II SA/Ke 921/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi U. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opinii w sprawie projektu wstępnego podziału nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...], znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia U.N. na postanowienie Burmistrza Miasta z [...] negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości położonej przy ul. M. w S., obręb P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr ew. [...] na działki [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że 18 listopada 2014 r. U.N. zwróciła się do organu I instancji o wydanie opinii o zgodności proponowanego podziału opisanej na wstępie nieruchomości. Wezwała również organ do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie podziału działki sąsiedniej nr [...] i przejęcia przez Gminę. Pismem z 24 listopada 2014 r. Burmistrz wezwał U.N. do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie wniosku, który odpowiadałaby zapisom § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004r. Nr 268, poz. 2663), dalej "rozporządzenie". Wezwał także do opisowego i graficznego (czerwoną linią) określenia dostępu do drogi publicznej dzielonych działek. Wyjaśnił również, że brak jest podstaw do dokonania podziału z urzędu działki nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawczyni pismem z 27 listopada 2014 r. przedłożyła wstępny projekt podziału, zgodnie z którym działka nr [...]ma zostać podzielona na działki nr [...] o pow. 0,0388ha i [...] o pow. 0,0909ha. Wskazała również, iż nowo powstała działka nr [...] stanowić będzie własność właściciela działki nr [...]. Do wniosku dołączyła kopię mapy ewidencyjnej, na której zostały uwidocznione nowe działki, w kolorze czerwonym została naniesiona linia dzieląca dotychczasową działkę nr [...]na dwie części oraz w kolorze czerwonym naniesiono powierzchnię projektowanych do wydzielenia działek gruntu. W zakresie określenia dostępu do drogi publicznej wnioskodawczyni wskazała w formie opisowej, że będzie to się odbywać poprzez zjazd na drogę gminną, której budowę przewidziano w miejscowym planie zagospodarowania osiedla "M". Przedłożyła również odpis zwykły księgi wieczystej. Pismami z 1 i 5 grudnia 2014 r. Burmistrz ponownie wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez doprowadzenie go do zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu i zapisem § 3 rozporządzenia. Organ podniósł, iż zaproponowany zjazd (kreską przerywaną kol. czerwonego) jest niewłaściwy, ponieważ blokuje dostęp do drogi publicznej działki nr ewid. [...]. Wskazał również, że w sytuacji gdy dostęp do drogi publicznej miałby się odbywać poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności, właściciel zobowiązany jest do wniosku o podział dołączyć zgodę na ustanowienie takiej służebności. Powtórzył, że żądanie dokonania z urzędu w trybie pilnym podziału działki sąsiedniej nr [...] i przejęcia przez Gminę pasa gruntu zjazdu zapewniającego dostęp do drogi publicznej jest bezpodstawne i niezgodne z obowiązującym prawem. W odpowiedzi U.N. zażądała wydania postanowienia w przedmiocie opinii o zgodności projektowanego podziału działki nr [...]. W piśmie z 5 grudnia 2014 r. oświadczyła, że złożony przez nią wniosek w pełni czyni zadość wymaganiom zawartym w § 3 rozporządzenia. Dodała również, iż żądania co do zapewnienia dostępu do drogi publicznej są bezzasadne w kontekście postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że w sprawie nie zachodzi sytuacja opisana w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z 22 grudnia 2014 r. organ I instancji raz jeszcze wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia, określonych we wcześniejszych wezwaniach, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Dalej Kolegium wskazało, że w myśl art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 782) podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Natomiast ustęp 1a tego przepisu wymienia dokumenty jakie należy dołączyć do wniosku. Jeżeli jest wymagane wyrażenie opinii, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5, lub uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 96 ust. 1a, dokumenty wymienione w ust. 1a pkt 5-8 dołącza się do wniosku o podział nieruchomości po uzyskaniu pozytywnej opinii lub pozwolenia. Dokumenty te podlegają przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ust. 1b). Nadto w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, wstępny projekt podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 97 ust. 1a pkt 4, opracowuje się na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku - na kopii mapy katastralnej, uzupełnionej o niezbędne dla projektu podziału elementy zagospodarowania terenu. 2. Wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać w szczególności: 1. granice nieruchomości podlegającej podziałowi; 2. oznaczenie nieruchomości podlegającej podziałowi według danych z katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, a w razie jej braku - według innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości; 3. powierzchnię nieruchomości podlegającej podziałowi; 4. naniesione w kolorze czerwonym granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu; 5. przedstawione w kolorze czerwonym powierzchnie projektowanych do wydzielenia działek gruntu; 6. przedstawioną w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycję sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. Organ odwoławczy podniósł, że ponieważ przedłożony do zaopiniowania wstępny projekt podziału nieruchomości z 18 listopada 2014 r. nie spełniał warunków o których mowa w § 3 ust. 2 pkt 2- 6 rozporządzenia, organ I instancji zasadnie pismem z 24 listopada 2014 r. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków formalnych wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Pismem z 27 listopada 2014 r. strona uzupełniła wniosek o dokument stwierdzający tytuł prawny do nieruchomości, jak też o elementy określone w § 3 ust. 2 pkt 2, 3, 5 i 6 rozporządzenia. Jednak wstępny projekt podziału nadal nie spełniał wymogu, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Kolejnymi zawiadomieniami z 1, 5 i 22 grudnia 2014 r., organ I instancji ponownie wezwał o uzupełnienie braków formalnych wniosku informując, że po upływie wyznaczonego terminu na ich uzupełnienie pozostawi wniosek bez rozpoznania. W odpowiedzi wnioskodawczyni w piśmie z 5 grudnia 2015 r., wskazała, że złożony przez nią wniosek czyni zadość wymogom § 3 rozporządzenia, w jej ocenie nie zachodzi sytuacja wskazana w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś art. 97 ust.3 nie zawiera zakazu dokonywania podziału w trybie pilnym. Dodała, że wniosek został uzupełniony zgodnie z wymogami zawartymi w piśmie z 24 listopada 2014 r., zaproponowany zjazd jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Następnie organ II instancji cytując treść art. 63 § 2 i 64 § 2 kpa stwierdził, że w razie nie uzupełnienia przez stronę określonych braków formalnych wniosku o wymagane prawem elementy, organ zobligowany jest pozostawić wniosek bez rozpoznania, nie zaś go merytorycznie rozpatrywać. Pozostawienie wniosku o podział nieruchomości bez rozpoznania nie wymaga wydania jakiegokolwiek aktu - wymaga jedynie poinformowania wnioskodawcy o takiej czynności. Kolegium podkreśliło jednak, że organ I instancji w kolejno wystosowywanych do strony pismach zwracał się dość ogólnie o uzupełnienie braków formalnych, nie wzywał strony o uzupełnienie złożonego wniosku konkretnie o elementy o jakich mowa w § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Z tego względu konieczne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że brak kolorowych naniesień na kopii mapy obejmującej wstępny projekt podziału ma istotne znaczenie dla sprawy. Wadliwość ta niesie nie tylko negatywne skutki procesowe dla tego dokumentu jako dowodu w sprawie, lecz również stawia pod znakiem zapytania dokonaną przez organ merytoryczną ocenę zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego. Nieoznaczenie w kolorze granic i powierzchni projektowanych działek uniemożliwia bowiem precyzyjne określenie linii rozgraniczających nowo wydzielanych nieruchomości na mapie zasadniczej. Kolegium uznało, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ winien powtórnie wezwać U.N. do uzupełnienia wniosku o elementy o jakich mowa w §3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, wyznaczając stronie na uzupełnienie tych braków określony termin, obecnie pod rygorem umorzenia prowadzonego postępowania w sprawie zaopiniowania projektu wstępnego podziału nieruchomości. W razie zaś uzupełnienia wniosku przez stronę, organ I instancji wydając merytoryczne rozstrzygnięcie, winien je należycie uzasadnić. Kolegium zwróciło także uwagę, że żądanie w sprawie podziału działki [...] organ I instancji również winien rozpatrzyć w formie przewidzianej prawem. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie U.N. zarzuciła błędne zastosowanie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa, poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zamiast rozpoznania merytorycznego sprawy i wydania orzeczenia reformatoryjnego. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz wydanie orzeczenia co do meritum; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do Kolegium do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ II instancji nie wydał decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum - co powinno być podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W niniejszej sprawie zachodziły wszelkie przesłanki do wydania decyzji merytorycznej. Skarżąca podkreśliła, że jej wniosek czynił zadość wymogom zawartym w §3 ust. 2 rozporządzenia. Nie sposób też dopatrzyć się w nim owych, wzmiankowanych przez SKO na stronie czwartej uzasadniania "innych braków wskazanych w przepisach szczególnych". Podniosła, że organ nie zechciał podzielić się wiedzą co do owych braków ani wskazać stronie z jakich "przepisów szczególnych" braki te wynikają. Strona skarżąca również zarzuciła, że uzasadnienie nie zawiera wyjaśnienia zmiany rygoru jaki Burmistrz stosować ma wobec jej wniosku (z pozostawienia sprawy bez rozpoznania na umorzenie postępowania). Umorzenie postępowania jest możliwe wyłącznie w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, a organ II instancji nie wykazał, że postępowanie w przedmiocie jej wniosku jest bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącej organ sugeruje, że wniosek o podział nieruchomości złożony 18 listopada 2014 r. w dalszym ciągu zawiera braki formalne, a takowe nie mają miejsca. Strona skarżąca również zarzuciła, że uchylenie postanowienia organu I instancji i tym samym uchylenie się od wydania decyzji ad meritum, pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 136 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie aktualnie spór sprowadza się do tego, czy dołączone przez skarżącą do wniosku dokumenty są kompletne, a w szczególności, czy sporządzony przez nią wstępny projekt podziału nieruchomości odpowiada wymogom § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać naniesione w kolorze czerwonym granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu. Tymczasem zdaniem skarżącej wystarczające jest zaznaczenie kolorem czerwonym tylko jednej granicy, to jest nowej granicy, dzielącej w tym konkretnym przypadku działkę [...]na dwie części. Otóż z brzmienia cytowanego wyżej § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia zdaniem Sądu nie może budzić żadnych wątpliwości to, że wstępny projekt podziału powinien zawierać naniesienie w kolorze czerwonym wszystkich granic projektowanych do wydzielenia działek gruntu, a nie tylko nowej granicy, według której ma nastąpić podział. W tej kwestii wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny wskazując między innymi w wyroku z 19 listopada 2008 r. w sprawie II OSK 1403/07 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia nie posługuje się pojęciem granic wewnętrznych i zewnętrznych nieruchomości podlegającej podziałowi jak też pojęciem granic nowopowstałych oraz granic dotychczas istniejących i nie ulegających zmianie. Paragraf 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia posługuje się pojęciem "granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu". Jeśli w przepisie jest mowa o granicach projektowanych do wydzielenia działek gruntu, to należy przez to rozumieć wszystkie granice działek gruntu projektowanych do wydzielenia, niezależnie od tego, czy granice te powstają w wyniku podziału nieruchomości, czy też są granicami dotychczas istniejącymi i nie ulegającymi zmianie. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie nie tylko w literalnym brzmieniu przepisu § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, ale i w brzmieniu § 3 ust. 2 pkt 6 tego rozporządzenia, który wymaga, aby na kopii mapy, obejmującej wstępny projekt podziału nieruchomości, naniesione zostały w kolorze czerwonym powierzchnie projektowanych do wydzielenia działek gruntu. Konieczność wyraźnego zaznaczenia wszystkich granic i powierzchni działek gruntu projektowanych do wydzielenia uzasadnia dodatkowo treść § 10, a także § 14 oraz § 9 ust. 1 pkt 7, pkt 8 i pkt 9 rozporządzenia. Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia, ustanawiający wymogi dla mapy z projektem podziału nieruchomości, wyraźnie nawiązuje do § 3 ust. 2 przewidującego wymogi dla wstępnego projektu podziału nieruchomości. Mianowicie, według § 9 ust. 1 rozporządzenia mapa z projektem podziału nieruchomości zawiera w szczególności powierzchnię nieruchomości podlegającej podziałowi oraz przedstawione w kolorze czerwonym powierzchnie projektowanych do wydzielenia działek gruntu (pkt 7), przedstawione w kolorze czerwonym granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu (pkt 8), przedstawione w kolorze czerwonym oznaczenia projektowanych do wydzielenia działek gruntu (pkt 9). Takie jednoznaczne i wyraźne - kolorem czerwonym - zaznaczenie granic i powierzchni projektowanych do wydzielenia działek gruntu (§ 3 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 oraz § 9 ust. 1 pkt 7 i pkt 8 rozporządzenia) jest konieczne z tego względu, iż ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanowi podstawę do wyznaczenia i utrwalenia na gruncie nowych punktów granicznych znakami granicznymi, według zasad określonych w przepisach dotyczących geodezji i kartografii, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości - § 14 pkt 2 rozporządzenia. Pamiętać przy tym należy, iż mapa z projektem podziału nieruchomości stanowi, stosownie do § 10 rozporządzenia, załącznik do decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, o której mowa w art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774), dalej u.g.n. Wyznaczenie i utrwalenie na gruncie nowych punktów granicznych tj. granic działek gruntu wydzielonych w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 93 i nast. u.g.n. następuje na podstawie załącznika do decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, którym jest mapa z projektem podziału nieruchomości. W tej sytuacji, aby zapewnić prawidłowy przebieg postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości - w tym uczynić zadość przepisom § 9, § 10 i § 14 - niezbędne jest przestrzeganie określonych wymogów już na etapie sporządzania wstępnego projektu podziału nieruchomości i jego opiniowania (art. 93 ust. 4 u.g.n.). O tym jak ważne są wszystkie granice działki świadczy też tryb postępowania ustanowiony w § 6 i § 7 rozporządzenia - dotyczący czynności przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi - z zagwarantowanym udziałem m. in. właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi, a w przypadku braku danych o tych osobach - osób władających tymi nieruchomościami. Skład orzekający powyższy wywód w całości podziela. Skoro zaś dopiero wówczas, gdy wstępny projekt podziału nieruchomości zostanie sporządzony odpowiednio do wymogów formalnych określonych w § 3 rozporządzenia, będzie możliwe, stosownie do art. 93 ust. 1 u.g.n. jego zaopiniowanie, dlatego też za nieuzasadniony uznać należy zawarty w skardze zarzut, że SKO powinno merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. W szczególności dopiero po prawidłowym sporządzeniu wstępnego projektu będzie możliwe dokonanie oceny czy zaproponowany przez skarżącą dostęp nowo wydzielanej działki do drogi publicznej odpowiada wymogom art. 93 ust. 3 u.g.n. Dodatkowo zauważyć należy, że U.N. kilkakrotnie była wzywana do uzupełnienia wstępnego projektu podziału przez organ I instancji. Zaskarżone postanowienie SKO, uchylające niekorzystne dla skarżącej rozstrzygnięcie, umożliwia jej uzupełnienie wstępnego projektu podziału, który następnie będzie mógł być zaopiniowany, zgodnie z art. 15 kpa, przez organy obu instancji. Tak więc niezależnie od oceny, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, co czyni skargę niezasadną, to nawet ze względu na wynikającą z art. 134 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami) zasadę zakazu reformationis in peius, skargę należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 tej samej ustawy.