II SA/Ke 923/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Z. A. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2021 r. [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o legalizacji budynku mieszkalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji; II. zasądza do Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. A. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 923/21 UZASADNIENIE Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z [...] września 2021 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. i K. A. reprezentowanych przez L. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] sierpnia 2021 r. odmawiającej wydania decyzji o legalizacji budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ewid. [...] w D. , gm. M. w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, że pismem z 11 grudnia 2020 r. L. C. reprezentujący Z. A. i K. A. zwrócił się do PINB w K. o przeprowadzenie procedury legalizacyjnej w zgodzie z art. 49f znowelizowanego Prawa budowlanego, czyli dla obiektu, od zakończenia budowy którego upłynęło ponad 20 lat, a budowę prowadzono bez właściwego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr ewid. [...]. Pismem z 30 marca 2021 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ewid. [...] w D. , jednocześnie informując o możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie. Następnie decyzją z [...] kwietnia 2021 r. umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta została uchylona przez Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięciem z [...] czerwca 2021 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie PINB w K., pismem z 9 lipca 2021 r. zawiadomił strony o toczącej się sprawie dotyczącej powyższego budynku mieszkalnego, a następnie wydał decyzję z [...] sierpnia 2021 r. Utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające skorzystanie z art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję z [...] września 2021 r. wniósł w imieniu skarżących K. A. i Z. A. rzeczoznawca budowlany L. C.. Autor skargi domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, ewentualnie stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa, gdyż decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i ta niewykonalność ma charakter trwały. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie. Ponieważ L. C. nie spełniał żadnej z wymienionych w art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej zwanej "P.p.s.a.", przesłanek warunkujących możliwość reprezentowania skarżących w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach, przez co nie mógł być ich pełnomocnikiem w niniejszej sprawie, skarżąca Z. A. ustanowiła swoim pełnomocnikiem R. K.. Pełnomocnik ten w dniu 29 grudnia 2021 r. podpisał skargę i odpis skargi (notatka urzędowa k. 70), a w piśmie z 15 grudnia 2021 r. podtrzymał skargę wniesioną przez L. C. oraz poinformował, że K. A. nie żyje. Jak wynik z nadesłanego z Urzędu Stanu Cywilnego w K. odpisu aktu zgonu, K. A. zmarł [...] listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych względów niż w niej podano. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., sąd administracyjny w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.); stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.). Treść kontrolowanej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie pozostawia wątpliwości, że rozstrzygnięcia te skierowano do K. A., który był ich bezpośrednim adresatem, gdyż w ich wyniku odmówiono mu prawa do przeprowadzenia legalizacji budynku mieszkalnego w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Tymczasem w toku postępowania sądowego, na podstawie odpisu skróconego aktu zgonu ustalono, że K. A. zmarł przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Już bowiem pismo z 11 grudnia 2020 r., które wpłynęło do PINB w K. 17 grudnia 2020 r., zawierające wniosek o przeprowadzenie procedury legalizacyjnej, zostało złożone po śmierci K. A., która nastąpiła 6 listopada 2020 r. Zaskarżona decyzja [...]WINB w K. i poprzedzająca ją decyzja PINB w K. zostały natomiast wydane w dniach [...] sierpnia i [...] września 2021 r. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie żyje, oraz wydanie w stosunku do niej decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak też wskazuje na wystąpienie przesłanki nieważnościowej, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie). Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06, z 30 września 2009 r., I OSK 1429/08, z 6 czerwca 2012 r., I OSK 829/11 dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnym jest zaznaczenie, że z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego organ administracji jest zobligowany ustalić krąg stron tego postępowania, przy czym musi mieć na względzie, że osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem ma zdolność prawną. Zdolność tę, zgodnie z art. 30 § 1 kpa, należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. W myśl zaś art. 8 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że K. A., który zmarł w dniu [...]., nie mógł być stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Osoba zmarła nie może bowiem mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. To z kolei oznacza, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć ani prowadzić postępowania, jak również nie mogą być do niej kierowane wydawane w sprawie rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do art. 109 § 1 kpa, decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a zgodnie z art. 110 § 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przywołane przepisy dają więc organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej jedynie stronom postępowania, a z doręczeniem rozstrzygnięcia w postaci decyzji wiążą się przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie wśród osób będących bezpośrednimi adresatami decyzji, znalazła się osoba nieżyjąca, rozstrzygnięcie to uznać należy za obarczone wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa, co czyni koniecznym stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Ponieważ taką samą wadą jest obarczona decyzja organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 P.p.s.a., należało stwierdzić również nieważność tej decyzji. Rozstrzygnięciem Sądu nie została natomiast objęta decyzja PINB w K. z dnia [...] kwietnia 2021 r. umarzająca na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. prowadzone z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ewid. [...] w miejscowości D. W., gmina M. oraz decyzja [...]WINB w K. z [...] czerwca 2021 r. uchylająca w całości powyższą decyzję i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postępowanie, w którym wydano obie wymienione decyzje, nie było bowiem prowadzone w granicach sprawy, której dotyczy rozpatrywana obecnie skarga. Skarga ta została bowiem wniesiona na decyzję wydaną w postępowaniu toczącym się na wniosek strony o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333 ze zm.). O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te składają się: uiszczony wpis sądowy od skargi (500 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia i określi właściwy, aktualny krąg stron postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. W związku ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji i koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania z udziałem właściwie ustalonych stron, przedwczesne na obecnym etapie postępowania było odnoszenie się do zarzutów skargi oraz merytoryczna, materialnoprawna kontrola zaskarżonej decyzji.