II SA/Ke 929/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 września 2016r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia 28 września 2016 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy decyzję z dnia 28 lipca 2016 r. znak: [...] orzekającą o przyznaniu W. C.zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału w kwocie 100 zł jednorazowo (pkt 1) i określającą, że wypłata będzie realizowana na konto bankowe do dnia 30 sierpnia 2016 r. (pkt 2). W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 12 maja 2016 r. W. C. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie środków finansowych na uregulowanie opłaty za prąd w wysokości 236 zł oraz zakup 1 tony węgla na utrzymanie czystości oraz prowadzenie domu. Wyjaśnił, że posiada piec na ekogroszek wysokiej klasy. Po rozpatrzeniu ww. wniosku organ I instancji decyzją z dnia 24 maja 2016 r. odmówił przyznania zasiłku celowego na zakup 1 tony węgla, a decyzją z dnia 25 maja 2016 r. przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy na pokrycie opłaty za energię elektryczną w wysokości 232,36 zł. W trybie odwoławczym Kolegium uchyliło decyzję z dnia 24 maja 2016 r. do ponownego rozpatrzenia. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 28 lipca 2016 r. W odwołaniu W. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy, przywołując na wstępie treść art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustalił, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną i córką. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 11 kwietnia 2016 r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym do 30 kwietnia 2018 r. Organ ustalił dochód rodziny na miesiąc poprzedzający złożenie wniosku na kwotę 213 zł na osobę, co oznacza, że wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie ze stanowiskiem Kolegium, uznaniowy charakter decyzji dotyczących zasiłków celowych, obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłaszanych żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z pomocy społecznej. W piśmie z dnia 15 września 2016 r. organ I instancji przedstawił informację o posiadanych środkach finansowych i liczbie osób, którym przyznał świadczenia. Z informacji tej wynika, że do 31 lipca 2016 r. organ wydatkował 12.190,66 zł z planu 30.000 zł na pomoc w formie zasiłków celowych na rok 2016. Dodatkowo, w piśmie z dnia 21 września 2016 r. organ podał, że w lipcu 2016 r. poza W. C. pomoc w formie zasiłku celowego, w wysokości od 40 do 200 zł, otrzymało 8 rodzin. Dalej organ opisał poszczególne przypadki, zaznaczając, że wnioskodawcy przyznano zasiłek w średniej wysokości. Organ wskazał nadto na konieczność zarezerwowania większej puli środków na okres jesienno-zimowy ze względu na zwiększoną liczbę podań. Kolegium uznało wyjaśnienia organu I instancji za zasługujące na uwzględnienie. Wskazało, że pomoc w wyższej wysokości niż udzielono wnioskodawcy została skierowana do 3 osób (rodzin) znajdujących się w gorszej sytuacji życiowej, tj. do rodzin ponoszących koszty związane z leczeniem, których członkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a nadto do osoby samotnej legitymującej się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, przebywającej w ośrodku aktywizującym i również ponoszącej koszty leczenia. Zdaniem Kolegium nie ma więc podstaw do przyjęcia, by organ I instancji przekroczył granice uznania administracyjnego. Nie pozostawił strony bez pomocy, ale przyznał jej zasiłek celowy w granicach swoich możliwości. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że w maju 2016 r. wnioskodawcy przyznano zasiłek stały w kwocie 450 zł oraz zasiłek celowy na pokrycie opłat za energię elektryczną w kwocie 232,36 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. C. podał, że w dniu 12 października 2015 r. pracownik Urzędu Gminy celowo wykreślił z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) jego działalność gospodarczą pozbawiając go tym samym możliwości zarobkowania. Natomiast decyzją z dnia 22 września 2016 r. Kierownik GOPS celowo pozbawił skarżącego zasiłku stałego w wysokości 450 zł. Wskazał, że córka, pozbawiona zasiłku rodzinnego, po ukończeniu szkoły wyjechała zagranicę uczyć się dalej. Na koniec sformułował pytanie jak przeżyć zimę za 100 zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej określają przepisy Ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), dalej "Ups". Cele pomocy społecznej określone zostały w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 tej ustawy jako wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 39 ust. 1 i 2 Ups, zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Koniecznym warunkiem przyznania zasiłku celowego jest spełnienie kryterium dochodowego określonego w art. 8 Ups i wystąpienie trudnej sytuacji życiowej, w szczególności z powodów wymienionych w art. 7 Ups oraz niemożność samodzielnego jej przezwyciężenia. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 Ups w zw. z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych pomocy społecznej (Dz.U. poz. 1058), tzn. że dochód na osobę w jego rodzinie nie przekracza kwoty 514 zł miesięcznie. Przedmiotem sporu jest natomiast wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego. Ustalenie wysokości zasiłku celowego oparte jest na uznaniu administracyjnym, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, przy czym organ uwzględnia nie tylko sytuację materialną osoby ubiegającej się o pomoc, ale również możliwości finansowe ośrodka. Pomoc powinna być przyznawana w pierwszej kolejności tym osobom, które nie są w stanie samodzielnie egzystować i zgodnie celami ustawy. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Jednocześnie decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por.: I. Bogucka, "Państwo prawne a problem uznania administracyjnego", Państwo i Prawo 1992 r., z. 10, s. 32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych spod kontroli sądowej. Kontrola ta jest jednak ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r. sygn. SA/Sz 2548/00). Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. W rozpoznawanej sprawie organy administracji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. Decyzja organu pomocy społecznej została wydana bowiem po przeprowadzeniu w dniu 19 maja 2016 r. wywiadu środowiskowego oraz ustaleniu aktualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy. W dacie przeprowadzania wywiadu środowiskowego W. C. pobierał zasiłek stały w wysokości 450 zł oraz zasiłek rodzinny z dodatkami w wysokości 192 zł. W tej sytuacji organ pomocy społecznej uznając, że rodzina skarżącego znajduje się w trudnej sytuacji wsparł ją stosownie do okoliczności i w miarę posiadanych do dyspozycji środków, tj. kwotą 100 zł na pokrycie kosztów zakupu opału. Dodatkowo decyzją z dnia 25 maja 2016 r. skarżącemu przyznano zasiłek celowy w wysokości 232,36 zł na pokrycie opłat za energię elektryczną. W tym miejscu podkreślić należy, że uznanie administracyjne obejmuje także prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy wziąć pod uwagę w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy liczne grono osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, ani udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W orzecznictwie dotyczącym świadczeń z zakresu pomocy społecznej podkreśla się, że uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej. Obowiązek poczynienia powyższych ustaleń wynika z art. 3 ust. 4 Ups (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2003 r., sygn. I SA 3205/02). W tym zakresie zaskarżona decyzja organu drugiej instancji podaje przesłanki, jakimi kierował się organ przyznając skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 100 zł. Znajdujące się w aktach sprawy dane dotyczące wysokości środków pieniężnych jakimi dysponował GOPS i wskazujące liczbę osób objętych pomocą jednoznacznie świadczą o tym, że organ przyznając skarżącemu pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 100 zł nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ wykazał bowiem, że wysokość udzielonego skarżącemu zasiłku celowego mieściła się w średniej świadczeń tego rodzaju udzielonych w tym samym okresie innym osobom ubiegającym się o pomoc. Organ wykazał również, że pomoc udzielona w wyższej wysokości niektórym osobom i rodzinom była uzasadniona ich sytuacją życiową i dochodową, trudniejszą od sytuacji skarżącego. Podkreślić należy, że pomocy społecznej w formie zasiłku celowego nie można traktować jako stałego źródła dochodów, czego zadaje się nie dostrzegać skarżący. Zasiłek celowy nie może bowiem stanowić podstawowego źródła utrzymania i służyć zaspokojeniu każdej potrzeby życiowej. Zgodnie z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Przeciwnie – wnioskodawca musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Na koniec należy wyjaśnić, że przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie nie mogła być ani kwestia prawidłowości wykreślenia działalności gospodarczej z CEIDG, ani kwestia uchylenia decyzji dotyczącej zasiłku stałego. Są to bowiem odrębne sprawy administracyjne. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była wyłącznie decyzja Kolegium z dnia 28 września 2016 r. w przedmiocie przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału w kwocie 100 zł oraz poprzedzająca to rozstrzygnięcie decyzja organu I instancji. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.