II SA/Ke 93/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2008 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M. K. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych opłaty skarbowej, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Ke 93/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie art. 3, 4, 7, 8, 17, 48, 106 i 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, Rozporządzenia Rady Ministrów z 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, art. 3, 5 ust.1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" oraz art. 104 kpa i art. 108 kpa, udzielił A. K. pomocy w postaci: 1. zasiłku celowego w łącznej kwocie 249, 36 zł. w tym: - 200 zł. z przeznaczeniem na poszukiwanie pracy, - 49,36,99 zł. jako opłata rachunku za energię elektryczną 2. z przeznaczeniem na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" - kwotę 150 zł. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że z uwagi na ubóstwo i bezrobocie wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, co uzasadnia przyznanie mu pomocy. Jednocześnie organ wyjaśnił, że ze względu na ograniczoną ilość środków finansowych nie jest w stanie przyznać stronie zasiłku w żądanej przez niego kwocie równej średniej pensji krajowej. Rozpoznając odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniesione przez A. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], utrzymało je w mocy. Organ II instancji wskazał, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, zaś rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy. Przytaczając treść art. 39 i art. 8 ustawy o pomocy społecznej organ podkreślił, że przepisy cyt. ustawy nie wskazują wysokości zasiłku celowego, pozostawiając ocenę w tym zakresie organowi prowadzącemu postępowanie. Powołując się natomiast na treść art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" SKO wyjaśniło, że kryterium dochodowe, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. w odniesieniu do osób samotnie gospodarujących wynosi 477,00 zł, a więc 150 % kryterium dochodowego kwalifikujące osobę samotnie gospodarującą do udzielenia pomocy w ramach przedmiotowego programu wynosi 715,50 zł. Wskazana pomoc świadczona jest w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych, przy czym zasadą jest, że pomoc ta przyznawana jest w formie posiłku, a dopiero w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuacje osobistą lub rodzinną, pomoc ta może mieć formę świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności a także pomocy w formie świadczenia rzeczowego. (stosownie do § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania). Organ odwoławczy ustalił, że wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe, od którego ustawodawca uzależnił możliwość udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego oraz w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", gdyż jedynym źródłem utrzymania A. K. jest zasiłek okresowy. Organ podkreślił jednocześnie, że orzekanie w sprawach z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, co oznacza, że ustawodawca nie określił wysokości tych zasiłków ani kryteriów ustalania ich wysokości, pozostawiając te kwestie uznaniu organu do spraw pomocy społecznej. Każdorazowo bowiem wysokość świadczeń o charakterze uznaniowym uzależniona jest od wielkości środków, jakimi dysponuje organ do spraw pomocy społecznej. Jak ustalił dalej organ odwoławczy, w miesiącu grudniu 2007r. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej przeznaczył na zasiłki celowe kwotę 34.820,08 zł., którą rozdysponowano pomiędzy 190 rodzin. Średnia wysokość zasiłku celowego wyniosła 183,26 zł. Najwyższy zasiłek w kwocie 350 zł. przyznano osobie niepełnosprawnej w stopniu umiarkowanym mającej na utrzymaniu troje dzieci z przeznaczeniem na odzież, żywność oraz środki czystości, zaś najniższy w kwocie 55 zł osobie samotnie gospodarującej z przeznaczeniem na pokrycie kosztów wymiany dowodu osobistego. Z kolei na zasiłki celowe z programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" Ośrodek w miesiącu grudniu 2007r. rozdysponował kwotę 59.720 zł., w ramach której pomocy udzielono dla 279 rodzin, a średnia wysokość zasiłku celowego wyniosła 214,05 zł. Najwyższy zasiłek otrzymały rodziny wielodzietne - 350 zł., zaś najniższy - osoby samotnie gospodarujące - 150 zł. Organ II-giej instancji podkreślił, że nie ulega wątpliwości że sytuacja życiowa A. K. jest trudna, co spowodowane jest długotrwałym bezrobociem, jednakże zrealizowanie żądania wnioskodawcy co do przyznania 6.000 - 7.000 zł na właściwe funkcjonowanie w społeczeństwie i poszukiwanie pracy w Polsce przekracza możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej i wykracza poza cele pomocy społecznej. W konkluzji organ uznał, że skoro organ I instancji nie odmówił A. K. pomocy pieniężnej, lecz przyznał ją na poziomie posiadanych i udokumentowanych możliwości, to nie ma podstaw do kwestionowania wysokości przyznanego zasiłku. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. K. wnosząc o "zmianę utrzymanych przez SKO niskich kwot zasiłków i pomocy materialnej na równowartość jednej średniej krajowej regularnie płatnej raz w miesiącu, podlegającej rewaloryzacji, umożliwiającej właściwe funkcjonowanie w społeczeństwie i poszukiwanie pracy w Polsce", co pozwoli mu na poszukiwanie pracy i właściwą egzystencję w społeczeństwie. Ponadto wskazał, że aktualny koszt utrzymania jego kotów wynosi 700 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że A. K. spełnia wszelkie kryteria określone w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. nr 64, poz.593 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. nr 267, poz. 2259), uprawniające go do otrzymania stosownego świadczenia w postaci zasiłku celowego (na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy) oraz pomocy udzielanej w oparciu o art. 3 ustawy "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Kwestią budząca sprzeciw i protest skarżącego jest natomiast wysokość przyznanej mu kwoty, nie odpowiadająca jego oczekiwaniom i treści wniosku, w którym zażądał na zaspokojenie swoich potrzeb kwoty równej "jednej średniej krajowej". Jak podniósł już organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie w sprawie wydane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 39 ust. 1 ustawy oraz art. 5 ust.1 ustawy "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Pomoc w zakresie dożywania - jako świadczenie pieniężne - realizowana jest w formie zasiłku celowego (§ 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", Dz.U. nr 25, poz. 186 ze zm.), a więc mają do niej odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej (art. 7 ustawy "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"). Przedmiotem kontroli sądowej będzie zatem w głównej mierze zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego, o jakim mowa wyżej, nie został przez organy przekroczony, a także, czy w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadnione zostało orzeczenie o przyznaniu A. K. zasiłku w takiej, a nie innej wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza - jak wynika z art. 7 kpa - załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela ( por. wyrok NSA z 26 września 200 r., I SA 945/00, LEX 79608 ). Uszczegółowieniem tej zasady jest przepis art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznając konieczność udzielenia pomocy (co w sprawie nie jest kwestionowane), organ winien zatem rozważyć wszelkie okoliczności niezbędne do podjęcia prawidłowej decyzji o wysokości przyznanych na rzecz konkretnej osoby środków w ramach uznania administracyjnego, rozumianego w sposób przedstawiony wyżej. Są to przede wszystkim: uzasadnione potrzeby uprawnionego, własne możliwości finansowe oraz potrzeby innych osób starających się o pomoc społeczną. Wszystko to ma na celu rozdzielenie funduszy, jakimi dysponuje właściwy organ w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb i zasobów finansowych ośrodka. Dowody zgromadzone w sprawie przemawiają za przyjęciem poglądu, że w sprawie niniejszej organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego przyznając skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 249,36 zł. (na poszukiwanie pracy i na opłatę rachunku za energię) oraz 150 zł. na zakup żywności. Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego, znajdujących oparcie w piśmie Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 3 stycznia 2008r., wysokość udzielonej skarżącemu pomocy nie odbiega od średniej wysokości zasiłków celowych przyznawanych w tym okresie przez organ I-szej instancji. Podkreślić także należy, że przy ograniczonych możliwościach finansowych Ośrodka, uwzględnienie wniosku A. K. w całości pozbawiłoby pomocy inne osoby potrzebujące, co pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z zasadą solidaryzmu społecznego, ale także z celami ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że przyznając skarżącemu zasiłek celowy w zakresie, jaki nie odpowiadał jego oczekiwaniom, organy postąpiły w sposób dowolny i bez logicznego uzasadnienia swojego stanowiska. Niemożność uwzględnienia wniosku w całości podyktowana była bowiem możliwościami finansowymi jakimi dysponował Miejsko -Gminy Ośrodek Pomocy Społecznej. Odnosząc się do zawartej w skardze sugestii, że przyznany A. K. zasiłek celowy jest za niski skoro samo utrzymanie kotów skarżącego stanowi wydatek 700 zł na miesiąc należy przytoczyć zapisy ustawy o pomocy społecznej, z których wynika, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Również ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w art. 2 precyzuje, że celem tego programu jest: 1) wsparcie gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym w zakresie dożywiania dzieci oraz zapewnienia posiłku osobom jego pozbawionym, ze szczególnym uwzględnieniem osób z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich; 2) długofalowe działanie w zakresie poprawy stanu zdrowia dzieci i młodzieży poprzez ograniczanie zjawiska niedożywienia; 3) upowszechnianie zdrowego stylu żywienia; 4) poprawa poziomu życia osób i rodzin o niskich dochodach; 5) rozwój w gminach bazy żywieniowej, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb dzieci i młodzieży. Z przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że pomoc społeczna realizowana przez ośrodki pomocy społecznej skierowana jest do ludzi. Dlatego też skarżący nie może oczekiwać, że koszty utrzymania posiadanych przez niego zwierząt domowych mogą wpłynąć na wysokość uzyskiwanej przez niego pomocy społecznej. Skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na podstawie § 2 ust. 3 i § 18 ust.1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz.1348 ze zm.) oraz na podstawie art. 250 p.p.s.a.