II SA/Ke 93/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi Zakładów "C." S.A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 grudnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim uchyla ona decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2018 r., znak: [...], w części określającej termin wykonania obowiązków i w tym zakresie orzekającej, że wykonanie muru oporowego zrealizowane ma być w terminie do dnia 31 stycznia 2019 r.; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Zakładów "C." S.A. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 5 grudnia 2018 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Zakładów "C." S.A. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 5 października 2018 r., znak: [...], nakazującej Zakładom "C." S.A. jako właścicielowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na działce nr ew. 389/4, obr. [...], przy ul. T. 5 w K., wykonanie w terminie do 30 listopada 2018 r. muru oporowego z balustradą przy zejściu do piwnicy przedmiotowego budynku od strony północnej na podstawie wcześniej opracowanego projektu budowlanego, który należy przedłożyć w PINB do dnia 15 listopada 2018 r., – uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej terminy wykonania obowiązków i w tym zakresie orzekł, ze wykonanie muru oporowego zrealizowane ma być w terminie do dnia 31 stycznia 2019 r., a wcześniej opracowany projekt budowlany przedłożyć należy w terminie do dnia 15 stycznia 2019 r.; – w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 14 czerwca 2018 r. W. S., zamieszkujący w budynku przy ul. T. 5, którego najemcą jest jego syn P. S., poinformował organ I instancji, że dzień wcześniej nastąpiło zawalenie muru oporowego przy zejściu do piwnicy. W dniu 15 czerwca 2018 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę, stwierdzając, że mur oporowy przy schodach zewnętrznych prowadzących do piwnicy od strony elewacji ogrodowej został rozebrany. Pozostał niezabezpieczony wykop o głębokości od 20 do 150 cm. Posadzki piwnicy były zawilgocone. Podczas kolejnej kontroli, w dniu 26 czerwca 2018 r., stwierdzono, że wykop przy zejściu do piwnicy nie został zabezpieczony. Usunięto gruz, który zalegał blisko krawędzi wykopu. Po kolejnych oględzinach w dniu 2 października 2018 r., organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 5 października 2018 r., powołując w podstawie prawnej m.in. art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pb"). W odwołaniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 Pb oraz art. 40 § 2, art. 28, art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 i art. 6 Kpa. Oran odwoławczy ustalił, że mur oporowy przy schodach wejściowych do piwnicy przedmiotowego budynku wskutek wieloletniego użytkowania uległ najpierw popękaniu, po czym zawalił się co oznacza, że doszło do zniszczenia tej części budynku. Stan techniczny budynku w obrębie zejścia do piwnicy jest więc niewłaściwy i należy odtworzyć zawalony mur oporowy, w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Pb. Decyzja organu I instancji jest zatem merytorycznie poprawna, zreformować należy jedynie termin wykonania obowiązków, z powodu jego upływu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodły Zakłady "C." S.A., zaskarżając powyższą decyzję WINB w części dotyczącej terminu wykonania muru oporowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 66 ust. 1 Pb poprzez zamieszczenie w decyzji takiego terminu wykonania prac, który jest niemożliwy do zrealizowania z uwagi na nieuwzględnienie istotnych czynników niezależnych od strony, tj. warunków pogodowych; 2) art. 28 Kpa poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony P. S.; 3) art. 40 § 2 Kpa poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji bezpośrednio stronie, zamiast jej pełnomocnikowi. W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi w celu wyznaczenia terminu z uwzględnieniem tzw. przerwy zimowej oraz o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 Pb, skarżąca podniosła, że wyznaczony termin wykonania obowiązku jest zbyt krótki, a przede wszystkim zimowe warunki pogodowe często uniemożliwiają prowadzenie jakichkolwiek robót, temperatury spadają poniżej zera, co uniemożliwia prowadzenie prac budowlanych, zwłaszcza związanych z używaniem mas cementowych (zapraw, tynków). Zmarznięta ziemia uniemożliwia zaś prowadzenie ewentualnych prac ziemnych. Dlatego, przy wszelkiego rodzaju robotach budowlanych, zwłaszcza drogowych, gdzie prowadzone są zarówno prace z betonem, jak i ziemne, wprowadzana jest "przerwa zimowa: od 15 grudnia do 15 marca. Przywołując orzecznictwo NSA, Spółka wskazała, że organ wyznaczając termin na podstawie art. 66 ust. 1 Pb powinien wyznaczyć termin realny. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 28 Kpa Spółka podniosła, że dopuszczony do udziału w postępowaniu P. S., o czym świadczy doręczenie mu zaskarżonej decyzji, zajmuje przedmiotowy lokal bez żadnego tytułu prawnego i co najwyżej posiada w niniejszym postępowaniu interes faktyczny, a nie prawny. Nawet gdyby był najemcą, to i tak nie miałby interesu prawnego w sprawie. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 Kpa skarżąca podniosła, że trudno uznać za doręczenie pełnomocnikowi decyzji poprzez przesłanie jej kserokopii potwierdzonej za zgodność. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, wskazując m.in., że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 5 grudnia 2018 r. temperatury były dodatnie, a analiza lat ubiegłych wskazuje na występowanie ciepłych okresów w okresie kalendarzowej zimy. W praktyce więc wykonanie przedmiotowych robót było możliwe. Na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącej powołał się na zalecenia zawarte na stronie 6 projektu budowlanego co do czasu, w jakim powinny być wykonywane przedmiotowe roboty budowlane. Wskazał również na harmonogram prac i zapis zawarty w pkt. 8.6 projektu budowlanego. Pełnomocnik organu podniósł, że projekt budowlany został złożony po wydaniu decyzji w drugiej instancji i okoliczności dotyczące harmonogramu robót nie były organowi znane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa). Na wstępie podkreślić należy, że decyzja WINB z dnia 5 grudnia 2018 r. została zaskarżona jedynie w części określającej termin wykonania obowiązków, tj. w części orzekającej, że wykonanie muru oporowego zrealizowane ma być w terminie do 31 stycznia 2019 r. Stąd też, z uwagi na treść art. 134 § 1 Ppsa, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, kontroli sądowoadministracyjnej poddano zaskarżoną decyzję jedynie w części dotyczącej określenia terminu. Granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczane są bowiem przez skargę, która określa przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej, choć nie wpływa na jej przebieg i wynik, nie ograniczając sądu administracyjnego swoimi zarzutami czy wnioskami. W konsekwencji, sąd nie jest władny ocenić zgodności z prawem aktu w części, w jakiej nie został on zaskarżony, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uwaga 1 do art. 134; wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. II OSK 2300/17). Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej "Pb", zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Celem przywołanej regulacji jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, dlatego decyzja wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać oraz termin ich wykonania. Określenie terminu wykonania nałożonego obowiązku, którego ustawodawca wprost nie wskazał, stanowi konieczny element decyzji, wynikający wprost z treści art. 66 ust. 1 Pb. W orzecznictwie podkreśla się, że termin wykonania powinien być na tyle realny, by inwestor mógł w określonym terminie wykonać nałożone na niego obowiązki (por. wyrok NSA z dnia 5.11.2009 r. sygn. akt II OSK 1751/08). W ocenie Sądu skarżąca trafnie zarzuca organowi nierealność terminu, w jakim miałoby dojść do wykonania nałożonego obowiązku. Wprawdzie termin do wykonania czynności, o których mowa w art. 66 ust. 1 Pb wyznaczany jest w zależności od uznania organu, to jednak, nie oznacza, że konkretne ustalenie tego terminu nie podlega kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Decyzje w których organ administracji korzysta z uznania administracyjnego podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem, tj. w aspekcie czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy nie przekroczono jego granic przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004 r., s. 461; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1751/08). W świetle powyższego, ustalenie w decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 Pb terminu wykonania czynności powinno, zgodnie z art. 107 § 3 Kpa, zawierać uzasadnienie. W zaskarżonej decyzji tymczasem takiego uzasadnienia brak. W szczególności, termin do wykonania obowiązków z art. 66 ust. 1 Pb musi być ustalony w sposób racjonalny, po dokonaniu zarówno oceny zakresu prac, o których orzeczono w decyzji, jak i całokształtu okoliczności związanych ze sposobem wykonania tych prac – takich jak konieczność sporządzenia dokumentacji techniczno-budowlanej, czy pora roku, mająca znaczenie dla wykonywania wielu prac budowlanych. Powyższe kwestie nie były przedmiotem rozważań organu. Stanowisko organu jest wadliwe zwłaszcza w kontekście zapisów projektu budowlanego, do złożenia którego organ sam zobowiązał Spółkę i który Spółka przedłożyła w terminie wskazanym przez organ tj. do 15 stycznia 2019 r. Z opracowania wynika, że prace ziemne należy wykonywać w okresie długotrwałej suszy przy braku opadów atmosferycznych (pkt 8.2), po 3 tygodniach od rozszalowania muru można uzupełnić pozostałą przerwę między murem a rodzimym gruntem obsypką piaskową (pkt 8.5), po 4 tygodniach od betonowania można przystąpić do zamontowania na szczycie ściany balustrady (pkt 8.6). W realiach niniejszej sprawy uznać należy, że organ odwoławczy wyznaczając termin 16 dni od przedłożenia projektu budowlanego do wykonania nakazanych robót budowlanych, w dodatku termin zimowy, nie przeanalizował, czy Spółka jest w stanie w tym terminie wykonać wszystkie nałożone na nią obowiązki. Już samo wyznaczenie terminu zimowego do wykonania robót związanych z użyciem mas cementowych i polegających na pracach ziemnych, bez żadnego uzasadnienia takiego wyboru, budzi zastrzeżenia w świetle wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. W rezultacie, Spółka realizując założenia projektu budowlanego, do którego przedłożenia, jak już wcześniej podniesiono, została w zaskarżonej decyzji zobowiązana, nie jest w stanie dochować terminu wykonania robót budowlanych, określonego w tej samej decyzji, co w sposób oczywisty kłóci się z obowiązującym porządkiem prawnym. Sąd dostrzega, że ww. projekt budowlany został złożony do akt już po wydaniu decyzji przez organ II instancji, w takiej jednak sytuacji organ mógł uniknąć komplikacji wynikających ze sprzeczności między zapisami projektu a treścią zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie decyzji w trybie art. 154 § 1 Kpa lub w trybie autokontroli (art. 54 § 3 Ppsa), a takich działań nie podjął. Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia art. 28 i art. 40 § 2 Kpa to ich postawienie jest niezrozumiałe w sytuacji, gdy skarżąca nie kwestionuje zasadności nałożenia obowiązku, a jedynie termin do jego wykonania. Skoro Spółka zgadza się, że sam obowiązek został nałożony prawidłowo, to w istocie uznaje też, że przy nakładaniu tego obowiązku nie doszło do naruszenia art. 28 i art. 40 § 2 Kpa. W konsekwencji, zarzuty naruszenia powołanych wyżej przepisów należało uznać za chybione. Ubocznie trzeba jedynie wskazać, że ewentualne naruszenie tych przepisów, tj. dopuszczenie P. S. do udziału w postępowaniu i doręczenie decyzji organu II instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, nie miało i tak żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie, w jaki mowa w pkt. I wyroku, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty składają się: wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz.U. z 2018, poz. 265) w wysokości 480 zł oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa, 17 zł. Rozpatrując sprawę ponownie, organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie wyjaśniające mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności wyznaczy odpowiedni termin do wykonania przedmiotowego obowiązku, uwzględniając zakres prac i całokształt okoliczności związanych ze sposobem ich wykonania, a swoje stanowisko przedstawi w uzasadnieniu decyzji, która spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 Kpa .