II SA/Ke 932/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal,, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów oddala skargę. II SA/Ke 932/05 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] znak: [...] orzekającą o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów wsi Z., gmina S., odnośnie nieruchomości oznaczonej numerem działki 42. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, M. W. wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany w ewidencji gruntów wsi Z. gm. S. polegającej na: sprostowaniu błędnej, zaniżonej powierzchni jej działki nr 42 figurującej w ewidencji gruntów, do powierzchni wynikającej z aktu notarialnego z dnia 12 listopada 1920 r. Rep. Nr 407 9tj. 0,27 ha) oraz skorygowaniu przebiegu granicy tej działki z działką nr 43 i 70/1. Na podstawie tego wniosku Starosta S. przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie zmian w ewidencji gruntów. W jego toku organ I instancji ustalił, że zgodnie z aktualnym wypisem z rejestru gruntów obrębu Z., gm. S., M. W. wpisana jest jako właściciel działki nr 42 o powierzchni 0,25 ha, a wpis ten jest zgodny z zapisami w księdze wieczystej Nr Kw. 57715, która została założona na podstawie aktu własności ziemi nr [...], wydanego w [...] r. Odnośnie przebiegu granicy działki nr 42 z działką nr 43 organ stwierdził, że został on ustalony w toku postępowania rozgraniczeniowego zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia 23 lipca 1990 r. sygn. akt I Ns 872/88. Organ ustalił następnie, że z dokumentów przedłożonych przez M.W. tj. z aktu notarialnego z dnia [...] oraz kserokopii planu hipotecznego nie wynika, czy dotyczą one przedmiotowej działki nr 42. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji uznał, że ponieważ operat ewidencyjny musi być utrzymany w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, nie można wprowadzić do niego zmian z przeszłości sprzecznych z obecnym stanem prawnym. Organ powołał się przy tym na przepisy § 45 ust. 1 i 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38/2001 poz. 454). W skardze na tę decyzję M. W. wniosła o jej uchylenie, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty S. Skarżąca zarzuciła, że: 1). wnosiła o wznowienie postępowania dotyczącego wpisu w ewidencji gruntów odnośnie działki numer 42, a nie jak podano w zaskarżonej decyzji o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów, 2). organy administracji wadliwie przeprowadziły postępowanie, ponieważ "nie dokonały wizji lokalnej, ani pomiaru na gruncie celem wykazania, że stan w ewidencji jest zgodny ze stanem prawnym", 3). ponieważ według mapy ewidencji gruntów, która była podstawą do założenia księgi wieczystej, działka nr 42 od strony drogi S.- K. graniczyła z działką nr 70/1, stanowiącą drogę gminną, a dopiero w dalszej części z działką nr 43, to pominięcie tego faktu prowadzi do przekłamań i sfałszowania ewidencji przez zmianę szerokości działki skarżącej, 4). ponieważ skarżąca użytkuje swoją działkę nr 42 w takich samych granicach jak jej ojciec, który nabył aktem notarialnym z 1920 r. działkę o powierzchni 0,2750 ha., to również obecnie jej działka winna mieć taką powierzchnię. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że zarzuty skarżącej zmierzają w rzeczywistości do podważenia zapisów w księdze wieczystej Nr KW 57715. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Na wstępie, w związku z zarzutem skargi dotyczącym błędnego zakwalifikowania wniosku strony przez organy administracji, należy wyjaśnić, czy sprawa została rozpoznana we właściwym trybie. M. W. zarzuca w skardze, że wnosiła o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej wpisu w ewidencji gruntów odnośnie działki nr 42, a nie o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 145 § 1 oraz art. 126 kpa postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną lub postanowieniem, od którego przysługuje zażalenie. Ponieważ dokonanie wpisu w ewidencji gruntów następuje w drodze czynności materialno-technicznej, a nie decyzji administracyjnej, bądź postanowienia od którego przysługuje zażalenie, w niniejszej sprawie nie mogło dojść do wydania takich aktów administracyjnych, które mogłyby być przedmiotem wznowienia postępowania administracyjnego. Dlatego pismo M. W. nie mogło być rozpoznane w tym trybie. Poza tym nie może być w sprawie wątpliwości, że M. W. w toku całego postępowania administracyjnego nie złożyła wniosku o wznowienie postępowania, o jakim pisze w skardze. W żadnym bowiem z jej pism nie sformułowała takiego żądania, ani też nie da się go wyinterpretować z treści tych pism. Strona nie wskazała bowiem na istnienie jakichkolwiek z przewidzianych w art. 145 § 1 pkt. 1-8 bądź w art. 145a kpa przesłanek wznowienia postępowania. W piśmie z dnia 5 maja 2004 r. wszczynającym postępowanie w sprawie wniosła bowiem o sprostowanie błędów w ewidencji polegających na zmniejszeniu powierzchni jej działki na skutek wadliwego ustaleniu północno-wschodniej granicy działki nr 42. Wadliwość miała polegać na dopisaniu sąsiadowi K. części z szerokości jej działki, pozostawionej przez M. W. poza zbudowanym przez nią ogrodzeniem. Skarżąca nie wskazała jednak w swym wniosku czy i jakie dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, ani też nie wskazała, czy wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Nie wyjaśniła również, jakiej ewentualnie decyzji ostatecznej, jej wniosek miał by dotyczyć. Ponieważ równocześnie organ stwierdził, że przebieg granicy działki nr 42 z działką nr 43 został ustalony w toku postępowania rozgraniczeniowego zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia 23 lipca 1990 r. sygn. akt I Ns 872/88, a skarżąca tego orzeczenia w żaden sposób nie zakwestionowała (ani też o nim w swym w wniosku nie wspomniała), nie było w sprawie podstaw do potraktowania wniosku skarżącej jako wniosku o wznowienie postępowania. Zwłaszcza, że po zwróceniu jej przez organ w piśmie z dnia 19 czerwca 2004 r. uwagi na fakt ustalenia granicy jej działki w postępowaniu sądowym, M. W. w piśmie z dnia 6 stycznia 2005r. uściśliła swój wniosek domagając się wyraźnie wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38/2001 poz. 454), powoływanego dalej jako rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z tym przepisem, który dotyczy co do istoty aktualizacji operatu ewidencyjnego, w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity - Dz. U. Nr 100/2000 poz. 1086 ze zm.). Również w swym odwołaniu z dnia 26 kwietnia 2005 r. M.W. nie wspomniała o tym, aby chodziło jej w sprawie o wznowienie postępowania. Twierdziła jedynie wbrew swojemu wyraźnemu wnioskowi z dnia 6 stycznia 2005r., że nie wnosiła o dokonanie zmian (czyli o aktualizację), ale o dokonanie sprostowania błędu tak aby stan w ewidencji był zgodny ze stanem prawnym wynikającym z aktu notarialnego wpisanego do hipoteki. W tej sytuacji rozstrzygające sprawę organy nie miały podstaw do przyjęcia, że M. W. wnosiła w sprawie o wznowienie postępowania. Nie mogły też potraktować jej wniosku jako sygnału mogącego być podstawą do wszczęcia z urzędu postępowania wznowieniowego. Do tego bowiem konieczne jest znalezienie przez organ przyczyny wznowienia postępowania (por. W.F. Dąbrowski. Procedura wznowienia postępowania. RPE i S Nr 3/1965 s 51). Skoro ona nie wynikała z pisma strony ani skądkolwiek, nie można skutecznie czynić organowi zarzutu nie przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, nawet gdyby wszczęcie takiego postępowania było w sprawie dopuszczalne. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że odpowiada ona prawu, a ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji nie są wadliwe. Wniosek skarżącej sprowadzał się w istocie do kwestionowania jedynie przebiegu granicy jej działki z działką nr 43 i, jak twierdziła skarżąca, również z działką nr 70/1 stanowiącą drogę wiejską. Powierzchnia działki nr 42, (co do której skarżąca twierdziła, że w ewidencji jest błędna), stanowi bowiem pochodną położenia jej granic, a nie odwrotnie. Poza tym należy pamiętać, że postępowanie mające na celu aktualizację (czyli zmianę) operatu ewidencyjnego, ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Przykładowo można wyjaśnić, że w razie powstania wątpliwości co do przebiegu ujawnionych w operacie ewidencyjnym granic działek, powinno najpierw dojść do ustalenia tych granic w trybie postępowania rozgraniczeniowego uregulowanego w rozdziale 6 Prawa geodezyjnego i Kartograficznego, a dopiero potem do ujawnienia dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (§ 47 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Dokumenty te zostały określone w § 46 ust. 2 tego rozporządzenia. Są to:.. .1) prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, .......akty normatywne, 2) opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumenty architektoniczno-budowlane gromadzone i przechowywane przez organy administracji publicznej, 4) ewidencje publiczne prowadzone na podstawie innych przepisów. Jako oczywiste należy też przyjąć, co trafnie zauważył organ II instancji, że aktualizacji operatu ewidencyjnego opartego na późniejszych dokumentach, nie można dokonywać w oparciu o dokumenty wcześniejsze, choćby - co do zasady - mogły one być podstawą aktualizacji. Zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity - Dz. U. Nr 100/2000 poz. 1086 ze zm.). Według tego ostatniego przepisu na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 tej ustawy, zgłaszające zmiany (tj. m.in. właściciele gruntów), są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Ponieważ w niniejszej sprawie jedynym dokumentem, mającym uzasadniać zmiany w operacie ewidencyjnym dotyczącym działki nr 42 położonej we wsi Z., gmina S., był wypis aktu notarialnego Nr rep. 407 z dnia 12 listopada 1920 r., a akt ten z racji późniejszego uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w drodze wydania aktu własności ziemi i ujawnienia tego faktu w założonej dla tej nieruchomości księdze wieczystej nr Kw. 57715 - nie mógł być podstawą aktualizacji operatu ewidencyjnego - organ I instancji zasadnie, na podstawie art. 22 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wezwał M. W. do dostarczenia posiadanych dokumentów uzasadniających zgłoszoną zmianę w operacie ewidencyjnym (k. 13 akt organu I instancji). Ponieważ strona żadnych innych dokumentów nie złożyła, nie było w sprawie podstaw do wprowadzania w operacie ewidencyjnym jakichkolwiek zmian. Nawiązując do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie było w sprawie podstaw do przeprowadzania wizji lokalnej i do wykonywania przez organ pomiarów na gruncie. Z dołączonego do akt sprawy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 23 lipca 1990r., sygnatura akt I Ns 872/88 oraz ze szkicu granicznego sporządzonego w tamtej sprawie wynika, że granica działki skarżącej nr 42 z sąsiadującą z nią działką nr 43 została ustalona w drodze rozgraniczenia w 1990 roku. Z pism skarżącej można wywnioskować, że nie zgadza się ona z wynikami tamtego rozgraniczenia skoro uważa, że jej działka graniczy z byłą działką nr 70/1, odpowiadającą starej drodze, a ustalona w rozgraniczeniu linia graniczna wskazuje, że tak nie jest. Równocześnie skarżąca nie wskazuje w sprawie na żadne zdarzenia zaszłe po 1990 roku, z których miały by wynikać zmiany w przebiegu tej granicy. Powołuje się bowiem jedynie na wcześniejsze akty i mapy. Ponieważ zgodnie z § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej m. in. w postępowaniu rozgraniczeniowym, a tylko w razie braku takiej dokumentacji lub uznania, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie (§ 37 cytowanego rozporządzenia), przy braku zastrzeżeń do dokumentacji rozgraniczeniowej nie było podstaw do przeprowadzania wnioskowanych przez stronę pomiarów przedmiotowej działki. Należy też zauważyć, że przepisy § 36 i 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków umieszczone zostały w rozdziale 2, dotyczącym zakładania ewidencji gruntów i budynków. Stosownie natomiast do treści § 45 ust. 2 tego rozporządzenia, do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio tylko przepisy § 35, który nie dotyczy wykazywania w ewidencji przebiegu granic. Wynika stąd, że tryb pozyskiwania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych wskazany w § 37 rozporządzenia, nie znajduje zastosowania w postępowaniu zmierzającym do aktualizacji operatu ewidencyjnego. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).